Prioridades para el Gobierno Electrónico

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El objetivo de este trabajo se centra en algunos de los temas propuestos por la convocatoria de comunicaciones del grupo de trabajo: “Retos y Oportunidades para el Gobierno Electrónico en Iberoamérica: El papel de las Instituciones”. Especialmente, sugerir algunas prioridades de los gobiernos y administraciones iberoamericanos en las políticas y actuaciones de Gobierno Electrónico. También proponer modalidades de trabajo para las organizaciones públicas y la relación del gobierno con el sector privado en este tema.

Hay un gran interés en Iberoamérica en el gobierno electrónico como temática nueva y rica en oportunidades, pero, ¿está claro cómo llevará a cabo sus objetivos o puede correr el riesgo de transformarse en una nueva moda? ¿Realmente cumplirá los cometidos de la Carta Iberoamericana del año 2007 o simplemente replicará con mayor alcance los problemas a los que se enfrenta el Estado en la provisión de bienes y servicios públicos a la ciudadanía? Este trabajo pretende dar algunos puntos de vista sobre estos interrogantes, consciente que hay un largo camino aún por debatir y recorrer.

En esta comunicación se habla de servicio público en una acepción amplia que involucra a políticas, programas, bienes y servicios que provee el estado. Los ejemplos que se ofrecen son del estado nacional argentino ya que brindan una referencia más cercana para el autor.

¿Cuáles son las prioridades de los gobiernos y administraciones iberoamericanos en las políticas y actuaciones de Gobierno Electrónico?

La Carta Iberoamericana (2007) entiende al “Gobierno Electrónico” como el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos.

En este sentido, los primeros pasos comunes emprendidos por los gobiernos de Iberoamérica en gobierno electrónico han sido el dictado de normativa sobre criterios rectores, la elaboración paulatina de una agenda de gobierno, la designación de órganos encargados de la guía e implementación, el nombramiento de referentes y el estímulo de iniciativas en los organismos públicos.

Los valores centrales predicados por esta Carta son: igualdad, legalidad, conservación, transparencia y accesibilidad, seguridad, responsabilidad y adecuación tecnológica. También hay coincidencias en que se debe poner el foco en los destinatarios del gobierno electrónico: el ciudadano y la sociedad.

Luego de esas primeras iniciativas se presentan, a nuestro juicio, dos prioridades que deben atenderse:

El primer reto es lograr la plena accesibilidad al gobierno electrónico. ¿Por qué es imperioso disminuir la brecha digital? Porque atenta contra el derecho de igualdad de oportunidades de los ciudadanos. Paulatinamente esta brecha se achica dentro del gobierno argentino y el 50% de la población tiene algún modo de conexión a Internet. A pesar que la brecha digital y de alfabetización se acorta, persiste la exclusión en la población de menores ingresos y por razones geográficas, ya que la mayor concentración de servicios presenciales y disponibilidad de redes y computadoras se da paradójicamente en los centros más poblados y que gozan de mayores ingresos y de nivel educativo.

El segundo reto es homologar la información  que se brinda a distancia para acceder a los servicios con la información que se provee en forma presencial: la normativa, los procedimientos, los requisitos. Los ciudadanos son cautivos del sector público en tanto tienen obligación de concurrir a sus oficinas para ejercer sus derechos y cumplir obligaciones. No conocen toda la legislación ni el alcance de los programas y servicios que se diseñan en la Nación y que tienen alcance regional y local. Desean perder el menor tiempo posible ante el arduo proceso: ubicar los puntos de contacto de la organización, horarios de atención, recibir información clara sobre requisitos, resolución de dudas, sus aranceles, tiempo de demora durante el trámite. No les interesa tanto los procesos internos de los trámites como el resultado obtenido.

Tal vez se estén albergando demasiadas esperanzas en los nuevos sitios web institucionales y en su crecimiento un tanto desordenado ¿Están testeando los organismos las capacidades de los ciudadanos con Internet y sus herramientas informáticas? ¿Cómo se comportan los empleados públicos en los puntos de contacto presenciales? ¿No están enviando a la gente a consultar las páginas web sin resolver sus dudas en forma presencial? También persiste la derivación de la gente a dependencias sin conocer siquiera los puntos de contacto como dirección y teléfono.

Los ciudadanos básicamente desean disponer de información para acceder a los servicios públicos. Esta información debe tener determinados requisitos:

Actualizada: la tecnología brinda la posibilidad de la actualización en línea en forma rápida y segura.

Comprensible: incluso para personas de instrucción básica.

Suficiente y graduada: de acuerdo con distintos tipos de destinatarios y sus necesidades o referencias para obtener mayor información en caso de necesidad.

Coherente: La información brindada en un punto de contacto no debe ser distinta o contradictoria con lo requerido para acceder al producto.

Variedad y validez de los canales y herramientas existentes: para la disponibilidad de información y la consulta: presencial, telefónica gratuita, fax, página web, correo electrónico, guías de servicios y trámites. Es importante contar con un directorio completo de puntos de contacto del Estado de acceso público a distancia.

Luego de las dos prioridades marcadas se podría avanzar en los organismos públicos en desarrollos específicos orientados por su importancia, por la demanda y el desarrollo tecnológico necesario. Algunos son de relativo bajo costo, tales como el otorgamiento de turnos a distancia, la consulta del estado del trámite y fecha de entrega del producto y la posibilidad de realizar reclamos y sugerencias. Ejemplos de estas prioridades puede ser el otorgamiento del Documento Nacional de Identidad con modernas normas de seguridad. Este documento es imprescindible para poder realizar muchos otros trámites, además de demostrar la identidad ante cualquier requirente.

Ciertos factores, además de los patrones de relación entre los diferentes niveles administrativos a la hora de implantar políticas y actuaciones de Gobierno Electrónico conformarán distintos modelos de Gobierno Electrónico

Aún en los países con estructura federal de gobierno, existe un fuerte influjo centralizador del estado nacional en el diseño de las políticas y de los servicios públicos, que determina el alcance graduado y decreciente en la toma de decisiones sobre los mismos. El estado nacional impone a las provincias el desarrollo de programas y servicios y también despliega la estructura divisional en las provincias, como es el caso del Registro Nacional de las Personas. Los estados nacionales definen la normativa general, los procesos para la producción de muchos servicios públicos, los requisitos solicitados y la información brindada a la ciudadanía para acceder a los mismos.

También el Estado define la tecnología a emplear en el ámbito público. En Argentina la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI) es el órgano rector en materia de empleo de tecnologías informáticas de la Administración Pública Nacional. Su principal objetivo es asistir al Secretario de la Gestión Pública en la formulación de políticas informáticas y en la implementación del proceso de desarrollo e innovación tecnológica para la transformación y modernización del Estado. En esta línea, promueve la estandarización tecnológica en materia informática y la integración de nuevas tecnologías, su compatibilidad e interoperabilidad, de acuerdo con los objetivos y estrategias definidas en el Plan Nacional de Gobierno Electrónico, aprobado por Decreto N° 378/2005.

Se habla mucho que el cambio tecnológico traerá aparejado el cambio en las estructuras organizacionales del estado. Sin embargo, por lo general estas estructuras son rígidas y la llegada del gobierno electrónico no cambiará esto, al menos en el corto plazo.

Junto con la centralización, otro factor determinará la variedad de modelos de gobierno electrónico: la implantación de nuevas tecnologías en un entorno de cambio acelerado. Esto sumará un nuevo interrogante: ¿qué tecnologías aplicar a estructuras rígidas y poco responsivas a las necesidades de los ciudadanos?

Estas dos variables se irán debatiendo y consensuando en forma progresiva en ámbitos de colaboración, asistencia técnica e intercambio de experiencias. El estado nacional argentino, recientemente organizó el “Quinto Foro Regional de Gobierno Electrónico, Consolidación de una política de Estado”, al cual asistieron referentes de los tres niveles de gobierno y expositores  internacionales.

Los responsables políticos, directivos y empleados públicos iberoamericanos tienen perspectivas múltiples en torno al Gobierno Electrónico

Hay mayor innovación de TICS en el sector privado que en el público, marcado esto por la necesidad de adaptación y las grandes oportunidades que significa la innovación para el primero de estos. Las organizaciones públicas tienen perspectivas múltiples y hasta ahora han mostrado desarrollo desigual en gobierno electrónico. El liderazgo parece ser la explicación más cierta para esto.

El funcionario público, al igual que el ciudadano, es consciente que el cambio tecnológico avanza con mayor rapidez y ofrece cada vez mayores servicios, aún más de los que son capaces de utilizar en su vida cotidiana. En el sector público en general se espera que la implementación del gobierno electrónico traiga como resultado la aceleración del flujo de trabajo y la disponibilidad de información en línea para disminuir la demanda presencial actual. Hay desarrollos propios y adaptaciones mediante el benchmarking que son dignas de mencionar.

Se han desarrollado en forma creciente las páginas web institucionales con mucha y variada información. Pero no hay que descuidar el hecho que ordenar la trastienda es prioritario antes que colocar atractivos frentes de presentación.

Los directivos reconocen la importancia de la innovación y de compartir información con otros organismos para evitar la duplicidad de datos, pero son reacios a suministrar datos producidos ya que aducen el costo de la carga, del mantenimiento y la intimidad de los mismos.

La línea de funcionarios de atención de público es consciente del atraso tecnológico en la prestación directa de servicios pero adjudica las demoras en la actualización de tecnología y mejora de procesos, y con razón, a los niveles directivos.

Hay poco interés en la consulta a los ciudadanos para el diseño y el desempeño de los servicios públicos. Los procesos de participación ciudadana para el diseño y evaluación de servicios son primitivos aún y se encuentran en desarrollo. La información de los ciudadanos puede ser recolectada mediante la realización de encuestas, grupos focales, entrevistas en profundidad, blogs. Debe haber espacios para la respuesta a consultas específicas, el desarrollo de sistemas de reclamos y sugerencias para la provisión de información de retroalimentación.

En este sentido, es destacable mencionar los aportes del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, que se centra en el desarrollo de estándares de servicios esenciales, en la información y comunicación provista a los ciudadanos y especialmente la participación ciudadana como forma de evaluación de las políticas y los servicios públicos.

Debe aceptarse y estimularse la diversidad de iniciativas, pero habrá dispersión de esfuerzos si no se clarifican objetivos estratégicos en los niveles centrales de gobierno.

El rol que desempeña el sector privado en la conformación de la agenda de Gobierno Electrónico en Argentina es prácticamente inexistente.

Hay recelo en el sector público sobre el sector privado en general y sobre los proveedores de tecnología en particular por los costos, el temor a la dependencia, a los monopolios y a la incompatibilidad tecnológica. Hay expectativas y una cierta confusión ya sea por el cambio tecnológico acelerado (hardware y software)

Aquí se debe atender al desarrollo de otros países que han logrado congeniar el diseño de objetivos públicos con las posibilidades que ofrece el sector privado. El estado se debe asociar, en primer lugar con los privados para reducir la brecha digital (redes tecnológicas y computadoras), desarrollo de tecnología en cada organismo (hardware y software). También para elaborar proyectos conjuntos y productos específicos. Puede convocar encuentros donde brinde orientación al sector privado sobre sus necesidades para encontrar soluciones conjuntas.

Se proponen dos temas clave de estudio e investigación para promover en torno al Gobierno Electrónico en los países iberoamericanos:

a) El diseño de indicadores, la medición de resultados y de costos públicos y de los ciudadanos: Durante los años noventa se ha hecho mucho hincapié en el desarrollo de indicadores para medir el desempeño de los organismos públicos (eficacia y eficiencia) y en la evaluación de su desempeño.

Del mismo modo, en el caso del gobierno electrónico será necesario centrar esfuerzos en estas áreas. El diseño de indicadores permitirá el análisis, establecer las prioridades y la evaluación de impacto. Es importante conocer la demanda, la cantidad de trámites, de consultas, los tiempos de respuesta, las dificultades en la obtención de bienes y servicios públicos como la información. Es muy importante también desarrollar indicadores y medir los costos de los ciudadanos referidos a la obtención de información, su traslado y espera en los organismos públicos, redundancias por errores de información, entre otros.

b) El desarrollo de redes humanas además de las redes tecnológicas: En el sector público se han impuesto las redes tecnológicas con éxito, pero es la hora de desarrollar las redes humanas de trabajo. Estas tienen mayor flexibilidad y adaptación que las estructuras organizativas, pero ¿Cómo se pueden desarrollar en el Estado? Dada la fuerte presencia de los poderes ejecutivos centrales, se pueden plantear, como mínimo, dos configuraciones de trabajo: una ya existente y centralizada y otra propuesta a desarrollar en cada organismo y a la que llamaremos adhocracia.

La modalidad centralizada proviene de la realidad centralizadora de los estados centrales ya enunciada. Un ejemplo a destacar es la construcción de la Guía de Trámites en línea del Estado Nacional Argentino. Esta guía se encuentra dentro del Portal www.argentina.gob.ar. Esta guía provee información y satisface consultas específicas mediante su derivación al referente adecuado. Superó los cuatro millones de visitas en sus tres años de vida.

El proceso de diseño e implementación fue el siguiente:

• Designación de un responsable de la Guía en cada uno de los organismos de la administración pública nacional.

• Identificación de los trámites.

• Relevamiento de los trámites a ser incluidos.

• Adecuación de la información de los trámites a un formato homogéneo.

• Control de calidad del contenido de los trámites.

• Ingreso de los trámites a un Módulo de Carga desarrollado con esa finalidad.

• Publicación de los trámites en un portal definido a tal efecto.

• Mantenimiento y actualización permanente de la Guía a cargo de un referente formado en cada organismo que sirve de enlace y se encarga de la actualización de datos.

La Resolución 30/2005 de la Secretaría de la Gestión Pública sobre la mencionada Guía, le otorga la responsabilidad de la conducción de este Programa a la Dirección de Calidad de Servicios y Evaluación de Gestión, a través de las siguientes acciones:

a) Definir los lineamientos generales, criterios y pautas para la elaboración y mantenimiento de la Guía de Trámites.

b) Proponer las normas reglamentarias en la materia.

c) Coordinar y supervisar el accionar de los funcionarios designados como enlace, en lo atinente al desarrollo del Programa.

d) Efectuar el control de calidad de la información cargada en el sistema Guía de Trámites por los organismos.

e) Publicar en la Guía de Trámites los trámites previamente controlados.

f) Establecer los procedimientos atinentes al desarrollo del Programa.

g) Administrar el funcionamiento de la Guía.

h) Supervisar el mantenimiento del sitio.

i) Efectuar el monitoreo de la calidad del sitio.

j) Desarrollar e implementar el sistema informático.

k) Establecer las políticas de uso del sitio.

La adhocracia

La modalidad centralizada descripta arriba cumple con el objetivo central de contribuir a la difusión de información valiosa para los ciudadanos. Eso en el nivel central de gobierno, ¿pero qué ocurre cuando se quiere innovar en un organismo determinado para impulsar las mejoras que los organismos públicos crean conveniente para un mejor desempeño de los servicios.

Aquí se propone una forma de trabajo que se daría al interior de cada organización. Consistiría en la formación de equipos multidisciplinarios de trabajo para desarrollar iniciativas de mejora en gobierno electrónico que llamaremos adhocracia, siguiendo las configuraciones estructurales identificadas por Mintzberg.

Consistiría en la combinación de expertos provenientes de distintos campos para formar equipos de proyectos: políticos, técnicos, administrativos, expertos en comunicación y en participación ciudadana y usuarios nuevos y frecuentes de los servicios. Esta descentralización permitiría a la organización desarrollar mejores servicios y reaccionar con mayor rapidez ante las necesidades detectadas.

Dentro del estado existen cuadros formados y capacitados, pero hace falta implementar talleres de trabajo intra e inter organizacionales para analizar los servicios brindados a los ciudadanos y las herramientas disponibles en el mercado. Aún estando guiada por un referente en cada organismo, la adhocracia tiene que conferir poder a expertos y profesionales.

Como resultado de un proceso, se debe lograr la normalización de objetivos y resultados en la administración central y la adhocracia en los organismos dependientes del Estado Nacional.

Conclusiones

La implementación del gobierno electrónico requiere mucho trabajo aún para lograr los objetivos enunciados en la Carta Iberoamericana. Un gran potencial debe ser dirigido por el liderazgo gubernamental, la normativa, la agenda de gobierno, las constelaciones de trabajo y el diseño de indicadores y análisis de resultados para aprovechar el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación para lograr un estado más accesible e igualitario.

Como consecuencia de diversos factores no habrá un modelo único de gobierno electrónico en Iberoamérica. El estado nacional definirá objetivos centrales y resultados esperados, un portal de acceso central en red con su estructura y vinculado con los niveles provinciales de gobierno.

Las organizaciones públicas deben definir sus propios objetivos en gobierno electrónico. No cambiarán su estructura de manera significativa, pero deben adaptar sus procesos para brindar mejores servicios y con mayor alcance.

Los agentes públicos están habituados a las nuevas tecnologías pero no al trabajo en redes humanas. Deben adoptar la adhocracia interna guiada por un fuerte liderazgo de los directivos que los respalde en sus iniciativas. Es imprescindible consultar a los ciudadanos en el diseño y la evaluación de los servicios públicos.

El sector privado debe ser invitado a trabajar en conjunto con el sector público, a participar del trabajo en equipo y el diseño de propuestas.

Bibliography/References

• REPÚBLICA ARGENTINA, Decreto 378/2005 del PEN de Gobierno Electrónico.

• CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA, 2008, X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, San Salvador, El Salvador.

• CARTA IBEROAMERICANA DE GOBIERNO ELECTRÓNICO, 2007, IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Pucón, Chile.

• GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE LA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO, 2007, Secretaría de la Gestión Pública, República Argentina.

• GESTIÓN DE CALIDAD Y NUEVAS TECNOLOGÍA DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN, 2007, Secretaría de la Gestión Pública, República Argentina. Pag. 151 a 153.

• MINTZBERG, Henry, 1979, La Estructuración de las Organizaciones, Ariel.

• http://blogs.clarin.com/punto-medio/2009/2/17/el-perfecto-internauta-argentino

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