IV Congreso de la CiberSociedad 2009. Crisis analógica, futuro digital

Grupo de trabajo C-19: Retos y oportunidades para el gobierno electrónico en Iberoamérica: El papel de las instituciones

Las administraciones locales y el desarrollo del Gobierno electrónico en Centroamérica. Una aproximación general

Ponente/s


Resumen

El presente trabajo ofrece una primera aproximación sistemática al fenómeno del eGobierno local en Centroamérica. Los escasos datos de carácter comparativo disponibles acerca del desarrollo de Internet y las TIC dentro de Latinoamérica, en general, y Centroamérica, en particular, han hecho imprescindible una aproximación con mayor interés a experiencias concretas que se han consolidado dentro del todavía incipiente nivel local. Por consiguiente,en la ponencia se propone superar superar , desde un punto de vista descriptivo, estas carencias mediante un enfoque comparativo y localizado, teniendo en cuenta los casos de los seis países que componen la Centroamérica latina (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá).

Contenido de la comunicación

1. Introducción

La adopción, uso y difusión de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) dentro de los gobiernos y administraciones públicas, más conocido como Gobierno electrónico (eGobierno), no se ha producido de la misma manera en todas las regiones del mundo, así como tampoco en los diferentes niveles político-administrativos. Teniendo en cuenta lo anterior, en esta ponencia se realiza una aproximación preliminar a una realidad aparentemente contradictoria: siendo el ámbito local uno de los menos adelantados, sin embargo también ha conocido algunas de las experiencias más innovadoras, tal y como se ha puesto de manifiesto en regiones especialmente desfavorecidas como Centroamérica. Si bien de una manera todavía incipiente, en esta ponencia se realiza una aproximación general a la realidad del eGobierno local en Centroamérica, con la intención de ofrecer algunas conclusiones de carácter exploratorio, tomando en cuenta que se trata de un trabajo en progreso.

En general, durante los últimos años se ha producido un estudio más o menos sistemático del eGobierno desde diferentes puntos de vista. En general, como han puesto de manifiesto diversos estudios durante los últimos años, las instituciones públicas se han incorporado a la dimensión Internet con una intensidad y rapidez desconocidas para otro tipo de tecnologías previas (Fountain, 2001; Dunleavy et al., 2006). Por un lado, los gobiernos y administraciones públicas son promotores de políticas públicas de extensión de la Sociedad de la Información (SI), las TIC e Internet entre los diferentes agentes políticos, sociales, educativos, económicos, culturales, etc. Por otro lado, el sector público se convierte en sí mismo en usuario activo de Internet y TIC dentro de la maquinaria gubernamental, repercutiendo con ello en cómo opera internamente, así como en la manera de relacionarse con la ciudadanía. Las aproximaciones tradicionales a este último fenómeno han subrayado el carácter distintivo de esta nueva oleada de innovación tecnológica (Hood y Margetts, 2007; Criado, 2009a). En algunos casos, también sus potencialidades para la mejora de la calidad de vida en las zonas geográficas y sociedades menos favorecidas económicamente, así como para lograr un genuino impacto en el progreso individual de las personas (Gascó, 2003; Heeks, 1999; Welp, 2008). Todo ello a pesar de los problemas relacionados con la exclusión o brecha digital ampliamente extendidos en los países en desarrollo.

Menor ha sido la atención que ha merecido la evolución del eGobierno teniendo en cuenta una perspectiva nacional dentro del ámbito latinoamericano, si bien en mucha menor medida aún esa consideración se ha visto traducida en un interés por los gobiernos locales, pese a la importancia adquirida por el fenómeno. Como muestra de la relevancia de la cuestión en Latinoamérica, el Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe (eLAC 2010) se constituyó como una actuación conjunta, promovida por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y apoyada por la Comisión Europea, para integrar a todos los actores de la Región, así como los potenciales cooperantes internacionales, de cara a desarrollar una serie de objetivos colectivos sobre SI. En ese sentido, estableció una serie de metas para todos los países en referencia a los gobiernos locales y las TIC, que deberían cumplirse en 2010:

Medida 39 “Asegurar que el 80% de los gobiernos locales interactúen con los ciudadanos y con otras ramas de la administración pública usando Internet o duplicar el número actual”.

Medida 40 “Asegurar que el 70% de las entidades de la administración pública nacionales y locales estén conectadas tomando en cuenta el enfoque de ventanilla única para realizar transacciones ciudadanas o duplicar el número actual, según proceda”. (Compromiso de San Salvador, 6-8 febrero de 2008: 9, negrita en el original)

Dicho lo anterior, aún se mantienen interrogantes derivados de la relativa novedad del fenómeno del eGobierno y de las particularidades que se presentan en contextos geográficos variados, tal es el caso del ámbito centroamericano. A modo de ejemplo, no queda del todo claro si todos los niveles político-administrativos se están comportando de la misma manera, especialmente, el local y más próximo a la ciudadanía, en la medida que la mayoría de los estudios disponibles se centran en el nivel nacional (Criado, 2009b; Gascó, 2007; 2009; Welp, 2008) o regional de gobierno (Luna-Reyes et al., 2009; Sandoval y Gil-García, 2009). Por su parte, si bien algunas aportaciones internacionales sobre los gobiernos locales sí han alcanzado una mayor relevancia en la literatura convirtiéndose en clásicos (Ho, 2002; Moon, 2002; Pratchett, 1999; Weare et al., 1999), no han logrado tampoco ofrecer una perspectiva totalmente acabada acerca de muchos de los interrogantes planteados antes. Esas cuestiones abiertas dotan de justificación al trabajo en marcha que se presenta a través de esta ponencia.

Este trabajo pretende examinar el desarrollo del eGobierno local dentro de los países de Centroamérica. En términos generales, se trata de conocer en qué medida se han extendido las TIC e Internet dentro de los gobiernos y administraciones públicas de la comunidad iberoamericana de países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), teniendo una especial consideración acerca del nivel local de gobierno y administración. Este interés deriva del hecho de que todavía resulta insuficiente el conocimiento sobre el modo en que está operando el eGobierno dentro de los países menos desarrollados, así como de la preocupación ante la posible extensión de la denominada fractura digital, y los efectos derivados de potenciales estrategias públicas mal orientadas o capturadas por el sector privado, que podrían contar con una especial significación en espacios geográficos especialmente desfavorecidos como Centroamérica. En línea de los principios de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico y la Estrategia eLAC 2010 (Declaración de San Salvador, 2008), lo anterior supondría lograr un mejor eGobierno para construir una SI para todos.

De cara a afrontar la problemática planteada, la presente ponencia se fundamenta en un estudio de casos comparados. La adopción de los países que conforman la Centroamérica latina (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y El Salvador) se debe al hecho de contar con un grupo de países con unas características regionales más o menos homogéneas, si bien con la suficiente diversidad como para esperar diferencias en el comportamiento del proceso de consolidación del e-Gobierno en cada uno de ellos. La propuesta analítica se sustenta en una perspectiva doble. De una parte, se analiza la información documental que reside en los planes de e-Gobierno nacionales aprobados por los gobiernos de cada uno de los países mencionados. De otra parte, se realiza un análisis de contenido de los portales web de las ciudades-capitales de cada uno de los países centroamericanos, de cara a identificar su orientación hacia el incremento de la transparencia de la gestión administrativa, la mejora de la eficiencia interna y externa de la administración, y/o la promoción de la participación ciudadana. 

La ponencia se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección se ofrece una aproximación al desarrollo del Gobierno electrónico en Latinoamérica, teniendo en cuenta una perspectiva de Región, que se adentra también en el ámbito centroamericano, considerando la ausencia de conocimiento desde un enfoque municipal. La siguiente sección ofrece el estudio empírico y análisis realizado para componer esta ponencia, tomando en cuenta los planes de eGobierno nacionales y su orientación hacia lo local, así como un estudio de los portales de gobierno de las ciudades capitales de cada uno de los países de la Centroamérica hispana. Finalmente, la conclusión sirve para resumir los contenidos esenciales del trabajo, ofreciendo algunas vías de trabajo futuro en torno a esta cuestión, que sirven como mecanismo de discusión de los propios argumentos centrales del trabajo.

2. El Desarrollo del Gobierno Electrónico en Latinoamérica: la necesidad de una aproximación al ámbito local

A mitad de los años noventa, el término de “gobierno electrónico” comenzó a ser utilizado de manera casi generalizada en el  mapa internacional, como un concepto y, al mismo tiempo, como un objetivo futuro dentro de las instituciones públicas estatales. Un objetivo futuro porque el mismo es considerado una herramienta para mejorar el funcionamiento de los sistemas políticos democráticos (Welp, 2008).

A partir del anterior fenómeno, el debate sobre el eGobierno empezó a representar uno de los elementos más importantes en la modernización de los estados latinoamericanos en sus tres vertientes: en la gestión del ámbito público, en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos y en las labores parlamentarias (Araya y Porrúa, 2004). 

En una breve observación,  sea ésta un estudio transversal o longitudinal, podemos constatar acusadas diferencias entre los índices de desarrollo del eGobierno en función de las zonas geográficas (Ver Tabla 1). Estas diferencias principalmente se consideran resultado de los niveles de riqueza y de madurez política  existentes en cada país, que condicionan la difusión del uso de los medios tecnológicos. Asimismo, gran parte de los países en desarrollo se han visto incapaces de cumplir plenamente con sus políticas de eGobierno, por la existencia de otras cuestiones sociales (salud, educación, empleo), de carácter urgente, y que necesitan ser implementadas con unas fuertes limitaciones presupuestarias (Naciones Unidas, 2008). Precisamente por la competencia en la priorización de las políticas es por lo que la mayoría de los autores consideran más difícil la implementación del eGobierno en los países en vía de desarrollo (Gascó, 2009).

Tabla 1: E-Government Readiness Index 2003-2008: Comparativa regional

Fuente: Elaboración propia a partir de Gascó (2009).

A pesar de las dificultades encontradas, con la revolución tecnológica las TIC han conseguido extenderse por los países de América Latina, siendo utilizadas como una herramienta para la gobernabilidad en  todos los niveles: nacional, regional o local. Por consiguiente, en el ámbito local, las nuevas tecnologías se han vuelto imprescindibles para la adopción de nuevas políticas y de los programas de desarrollo del municipio. Es precisamente por esto que los gobiernos de América Latina adoptaron un papel clave en la implementación del  eGobierno de manera generalizada en sus países, ayudando de esta manera a la familiarización de los ciudadanos con el término incluso a nivel local (Finquelievich, 2005).

El paso de la fase tradicional de los gobiernos, que se limitaba a ofrecer una infraestructura básica y buena prestación de servicios de la misma al avance del “estado mínimo” a nivel estatal y provincial, ha producido un doble fenómeno: por una parte, la descentralización, que deriva funciones a los gobiernos locales, y por otra parte, el incumplimiento de las funciones exigidas por los ciudadanos a los gobiernos locales cuya labor se ve dificultada por la falta de capacidad, infraestructura o financiamiento (Olivera, 2005). A través de la implantación de las TIC se pueden crear o ampliar las funciones descentralizadas de los municipios. En este proceso bifurcado, y desde la perspectiva del objetivo del artículo, es importante analizar el papel desempeñado por las municipalidades locales en el desarrollo del eGobierno a nivel nacional.

Internet es comúnmente aceptado como una de las condiciones primordiales para el desarrollo del gobierno electrónico local. Las actualizaciones más recientes de los datos sobre el uso de los TIC, por ejemplo los manejados en la web de Internet World Stats,[1] señalan que  en junio de 2009, solo un porcentaje de 30% de la población de América Latina tenía acceso al uso de Internet. Aunque dicho porcentaje es superior a la media mundial (24,70%), el mismo no deja de estar a menos de la mitad con respeto a la media norteamericana (73.90%), a la mitad de la media australiana (60,10%)  y casi a la mitad de la media europea (50.10%) (Ver tabla 2). Ello es una clara evidencia del atraso en el uso de los medios electrónicos en América Central.

Tabla 2. Datos sobre el uso mundial de Internet


Fuente: www.internetworldstats.com. (Fecha de acceso: 28 de septiembre de 2009). Las estadísticas de uso de Internet y de población mundial lo son de 30 de junio de 2009.

En los países latinoamericanos, según la última actualización de 2009 de los datos de Internet World Stats, observamos la existencia de una diferencia abismal en el uso del Internet, con diferentes grados y ritmos en función del país que tomemos como variable independiente. El dato más sorprendente es el de Nicaragua, ya que éste es el país de la Región con el índice más bajo (solo un 2,60%) en comparación con la media de la zona (21,30%). Por otro lado, Honduras y Guatemala presentan también índices muy bajos, de 8,40% y 9,90% respectivamente, quedando los mismo muy lejos de los más avanzados como Panamá (23.20%), o Costa Rica (35,30%) (Ver tabla 3). 

Tabla 3. Datos sobre el uso de Internet en Centroamérica *


Fuente: www.internetworldstats.com. (Fecha de acceso: 28 de septiembre de 2009). Las estadísticas de uso de Internet y de población mundial lo son de 30 de junio de 2009.

* Se incluye a Belize y México en esta tabla, tal y como aparece en www.internetworldstats.com en referencia a América Central, si bien estos dos países no forman parte del análisis posterior.

En relación a lo anterior, Gascó señala que hay una brecha en gobierno electrónico en América Latina a dos niveles: por un lado el global o internacional, que enmarca aquellas divergencias con los países desarrollados y la mayoría de los países de Latinoamérica, que se ubican entre los países vía de desarrollo; y por otro lado,  el regional, que analiza los avances realizados entre los mismos países de la región. En lo que concierne a la primera, se observa una gran diferencia entre Norteamérica y la Región, diferencia que es mucho más reducida con respeto a Europa (Gascó, 2009). En cuanto a los países centroamericanos observamos diferencias de amplias magnitudes, como por ejemplo entre el caso de Nicaragua y Costa Rica.

Estas diferencias de la Región, a priori nos podrían inducir a pensar que el avance tecnológico asusta o incluso estorba a los gobiernos latinoamericanos, caracterizados por una cultura y trayectoria muy tradicional, reacia a los cambios, sobre todo a los de índole social. Sin embargo, estaríamos en un error, ya que en los países de Centroamérica se ha observado un avance significativo en la evolución del uso político y social de las tecnologías (Welp, 2008). A pesar de que ninguno de los casos de Centroamérica se encuentra entre los primeros 35 países en el nivel de eGovernment, según United Nations E-Government Readiness Report de 2008[2], en los años recientes, se han producido avances importantes con una amplia gama de programa e iniciativas de implementación de los TIC. Dichas medidas han sido arropadas por una buena predisposición de los gobiernos y administraciones públicas que han venido paulatinamente aumentando su oferta y mejorando la eficiencia de los servicios públicos en Internet.

La Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe (RedGEALC)[3] recopila en un estudio de investigación las diferentes políticas, estrategias, planes y programas de puesta en marcha del eGobierno[4] dentro de la zona de América Latina. Las iniciativas tecnológicas, observadas en dicho estudio, estaban presentes en casi todos los países de América Latina e, incluso en los que no había una clara manifestación de los mismos, como Paraguay o Nicaragua, se presentaba algún documento estratégico en la agenda política (Welp, 2008).

En la Región las autoridades gubernamentales locales muestran una enorme proximidad con los ciudadanos, sin embargo no tenemos suficiente información sobre el grado en que está desarrollado este nivel político-administrativo en cuanto al eGobierno ya que la literatura sobre este extremo es relativamente escasa. A falta de información y datos estadísticos se presupone que los municipios centroamericanos están implementado o han puesto en marcha partes de los programas nacionales de eGobierno adoptados en cada país.

En este plano, a modo de ejemplo es ilustrativo hacer una aproximación de la situación del eGobierno a nivel local en algunos países de Latinoamérica, teniendo presente los datos ofrecidos por la RedGEALC.

En Argentina[5], mediante la aprobación del Programa de Gobierno Digital, se ha puesto en marcha un seguimiento y mejoramiento de las TIC en las provincias argentinas. En la misma línea, el Consejo Federal de Inversiones (CFI) ha creado un Observatorio de Prácticas Exitosas de Gobierno Digital en donde se analiza de manera sistemática y regular el nivel de acceso de los TIC en la sociedad y en los gobiernos provinciales y locales. Mediante estas iniciativas se consiguió una mejor comunicación entre los gobiernos locales mismos, y entre los gobiernos locales y el estatal argentino.

Brasil[6], que está en una buena posición en cuanto al nivel de participación y preparación en la sociedad de la información,  según los datos de RedGEALC,  en materia de eGobierno las páginas web están enfocadas a la publicación de contenidos y difusión de la información, consiguiendo una oferta limitada de los servicios para la ciudadanía.

A diferencia de Brasil, Chile ha conseguido la implementación de una  de las iniciativas más exitosas a nivel local, el llamado plan piloto "Ventanilla Transaccional de Trámites Municipales" (VTM). En este proyecto participan un total de hasta 26 municipios, que tienen como función la realización en línea de múltiples gestiones: obtención de patentes municipales, obtención de certificados de obras y obtención de permisos de demolición, entre otras. Esta iniciativa he tenido como resultado una reducción en los   trámites burocráticos de hasta un 60%.

En Ecuador, a través del Programa Nacional de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información, se ha conseguido una conectividad y publicación de la información en línea muy alta. Sin embargo, ello no pasa del mero nivel informacional quedando aún lejos las gestiones de trámites por Internet o el nivel transaccional de eGobierno.  Más de la mitad de los municipios, hasta un 54%, tienen desarrollado un portal oficial en línea y todos los gobiernos provinciales están conectados a través de aulas virtuales  del espacio Enlace 22  creado por el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE). Además, la  Asociación de Municipios del Ecuador (AME) ha desarrollado la puesta en marcha de un proyecto de Sitios Web[7] para aquellos municipios que quieran diseñar un portal oficial (Guerra et al., 2007).

En Costa Rica y El Salvador[8] se ha observado un importante aumento de la conectividad de los gobiernos locales que ha facilitado su interrelación con el gobierno central y, al mismo tiempo, la prestación de servicios a la ciudadanía. Un dato revelador en estos países ha sido la expansión de la cobertura de e-mail de sus municipalidades entre 2004 y 2007, superando 50% de municipios conectados a nivel local y estatal  (Guerra et al., 2007).

En Honduras, los gobiernos locales tienen una presencia de al menos del 15% en cuanto a páginas web, ello a pesar del crecimiento experimentado entre 2004 y 2007. Aparte, se ha previsto conectar hasta un total de 100 municipios a la Red Nacional de Conocimientos y Comunicaciones,  mediante la creación de un centro con conexión a internet, acceso telefónico y sala de videoconferencia (Guerra et al., 2007).

En Nicaragua, sus gobiernos locales tienen una presencia en línea en menos del 15% del total. Y, en cuanto a Guatemala y Panamá, entre otros, en el estudio realizado por RedGEALC no se menciona información alguna sobre el gobierno electrónico local, lo que nos induce a pensar en la inexistencia de iniciativas a este nivel[9].

Hecha esta aproximación descriptiva y siguiendo con el hilo argumentativo del artículo, hay que remarcar que algunos autores defienden que “desde la perspectiva latinoamericana del gobierno electrónico local parece excesivo que ´la sociedad de información(SI) -(e implícito, el gobierno electrónico)- se tiene que construir localmente... con proyectos piloto centrados en las comunidades municipales…´, suena atendible que se deba plantear una relación entre SI y gobernabilidad local si frente a las TIC se siente la necesidad de territorializar los patrones de comportamiento social y económico” (Olivera, 2005).

Observamos que, a pesar de los avances de los países de la Región y de la buena predisposición de los gobiernos, muy pocas iniciativas han conseguido obtener logros importantes. La implementación de los proyectos de eGobierno local resultan más difíciles de lo que se puede suponer en un principio, y se estima que hasta un 85 por ciento de los proyectos de esta índole fracasan en aquellos países catalogados como en vía de desarrollo (Luna-Reyes et al., 2009; Heeks, 2003). Ello es consecuencia no solamente de una adopción de la tecnología pobre y lenta, sino también de los gobiernos y las administraciones que se encuentran con sus propias divergencias y problemas internas en estas iniciativas que limitan el éxito de los proyectos de gobierno local. A diferencia de lo anterior, Olivera  (2005) señala que el límite más notorio en el avance del gobierno local no está representado por el soporte físico, ni por la actitud de decisiones y usuarios frente a las TIC, sino por la inexistencia de un plexo normativo que establezca los alcances y límites. Aparte, muy pocas de las iniciativas exitosas de Latinoamérica son aprovechadas suficientemente porque solo una escasa población puede beneficiarse de su uso.

Estos factores negativos crean un sentimiento de desanimo en los políticos y los servidores públicos de cara a la creación de sus agendas políticas (Gascó, 2009). De hecho,  representan una útil herramienta para aquellos defensores de la corriente pesimista o escéptica de los TIC que no creen en la fuerza y necesidad de las tecnologías,  y que manifiestan que las TIC son solamente un foco de problemas para de gestión dentro de las organizaciones (Criado y Ramiló, 2001).

3. Estudio empírico y análisis

Teniendo presentes las anotaciones anteriores, el propósito que nos planteamos es el de identificar y analizar de una manera comparativa los distintos niveles de desarrollo del eGobierno a nivel local en seis países de América Central: Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, El Salvador. Si bien es cierto que a nivel nacional se han tomado iniciativas de gobierno electrónico en la mayoría de los países, son pocos los casos en los que estas iniciativas han sido dirigidas expresamente a nivel local.

En la presente sección de este artículo se propone desarrollar las iniciativas concretas desde una perspectiva municipal. La variable dependiente de la investigación empírica es el eGobierno a nivel local y fue medido estudiando dos variables. Por un lado, la información proporcionada por los portales oficiales de las capitales de los países seleccionados; y, por otro lado, los planes de eGobierno nacionales aprobados por los gobiernos de las mismas. Siguiendo el objetivo planteado, buscamos las páginas webs oficiales de las capitales de los países para estudiar los ítems a los que están orientadas las mismas, e hicimos una  breve reflexión de los diferentes planes nacionales de gobierno digital que influyen en los gobiernos locales y que se han implantado en cada país seleccionado.

a. Planes Nacionales de eGobierno

En primer lugar, recopilamos la información encontrada en los sitios oficiales de cada país sobre los planes de gobierno digital adoptados a nivel nacional, y que influyen en los gobiernos locales en los países del estudio.

Costa Rica

El 5 de diciembre de 2006 Costa Rica presentó su proyecto, Gobierno Digital 2006-2010, cuyos principales funciones son proveer servicios eficientes y de calidad a los ciudadanos y a las empresas, así como hacer más transparente la gestión pública. Además, dicho plan tiene el fin de promover la competitividad y la productividad del país y mejorar la relación del gobierno con los ciudadanos, mediante el uso creativo de las tecnologías digitales.

La estrategia de Gobierno Digital para Costa Rica se proyecta desde una doble actuación: la puesta en marcha de una serie de proyectos que empezaron a implementarse a partir del 2007 y la organización de una Agenda Digital de País al 2016 como perspectiva a largo plazo. En el marco del primer extremo la Secretaria Técnica de Gobierno Digital[10] destacan proyectos como:

  • Portal de Gobierno[11],

  • Data Center (eGobierno)[12],

  • TicoCompr@s (Sistema de Compras y Contratación de Bienes y Servicios)[13],

  • Biblioteca Virtual[14],

  • Proyecto de Capacitación en Gobierno Digital y TIC a los servidores públicos[15]

En lo concerniente a la Agenda Digital de País a 2016, se presentan destacadas expectativas al ser la misma un proyecto construido sobre las bases del consenso entre actores principales dentro de la sociedad como los representantes institucionales, académicos, asociaciones y el sector privado. Dicha cooperación esta prevista que se realice con una priorización de los intereses de los ciudadanos. Este ambicioso plan tiene la esperanza en que de esta manera se pueda crear una política pública digital efectiva.

El Salvador

En el año 2006, El Salvador ha implantado el Plan de Construcción del Backbone para el Gobierno Electrónico. Los objetivos del proyecto, que se han propuesto alcanzar mediante la colaboración de  los Proveedores privados de conectividad, la Secretaría Técnica de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Educación y otros actores, son principalmente los siguientes: proporcionar la infraestructura de conectividad necesaria para la ejecución del plan de Gobierno Electrónico y crear una plataforma que permita el flujo de información en forma eficiente a través de todo el país. Después del desarrollo de las cuatro fases[16] del proyecto se prevé conseguir una cobertura general en las instituciones de gobierno, una cobertura en el 90% de las instituciones estatales y el 50% en las instituciones locales.

La iniciativa de El Salvador en el ámbito de eGobierno se había comenzado desde 2004 mediante el proyecto de “Estrategia de Gobierno Electrónico”. El mismo preveía la aplicación de las TIC en todos los procesos administrativos a nivel local y nacional, así como la prestación de servicios por parte de las entidades gubernamentales. En el plano jurídico se han hecho avances en la implantación de la firma digital y de los documentos jurídicos electrónicos.

Guatemala

Guatemala tiene ya en marcha iniciativas como el pago de impuestos en línea BancaSat[17], el Sistema de Contabilidad del Estado, el Sistema de Administración Financiera, el Sistema Nacional de Inversión Pública, Guatecompras[18], la modernización de los registros civiles y de vecindad, entre otras.

A partir del 2006, mediante el Programa de Gobierno Electrónico[19], se ha propuesto la creación una Red de Centros Comunitarios Digitales (CDD) en todo el territorio del país. Está previsto que cuente con una infraestructura acondicionada a las necesidades de cada comunidad beneficiaria, para fomentar así una cultura digital a través de la infoalfabetización de ciudadanos y funcionarios a todo nivel. Además, tiene como objetivo futuro y prioritario dentro del programa e-Guatemala el denominado “e-desarrollo”, que trata de estimular el desarrollo mediante el uso de las tecnologías.

Honduras

La iniciativa nacional hondureña de eGobierno está articulada con el Programa de Reestructuración y Reingeniería del Estado, para mejorar la transparencia y eficacia dentro de las instituciones públicas, crear centros comunitarios de infoservicios y capacitar a nivel local a los ciudadanos en el uso de los TIC.

Las instituciones, tanto nacionales como locales, tienen una presencia básica en línea mediante portales oficiales que contienen únicamente información sobre la misma. Asimismo, a nivel nacional, se ha puesto en marcha el Instituto de Acceso a la Información Pública[20] que promueve la participación ciudadana y un mejoramiento de la transparencia de la información para los ciudadanos mediante la planificación y organización  del funcionamiento público interno. En el ámbito jurídico hasta el presente año el Plan  Estratégico de Sistemas de Información del Poder Judicial han previsto iniciativas como: Proyecto de Ley de Acceso a la Información, Proyecto de Ley Marco de Infotecnología, Proyecto de Ley de Firma Electrónica y la Creación del Centro Electrónico de Documentación e Información Judicial.

Nicaragua

Después de varias iniciativas fallidas en los noventa, en el 2003 se retoman, con la ayuda del Banco Mundial y del Ente Regulador de las Telecomunicaciones y Correos (TELCOR), los proyectos abandonados de desarrollo del gobierno electrónico. En 2005 se aprueba el documento “Propuesta de un Marco Conceptual y un Marco de Implementación para el Gobierno Electrónico en Nicaragua” y se forma la Comisión para el Foro de Gobierno Electrónico en Nicaragua GOBeNIC que está formada por instituciones del gobierno universidades, sociedad civil y empresa privada. Sin embargo, con la nueva presidencia del país elegida tras las elecciones de 2007, no se han continuado todos los pasos emprendidos anteriormente.

Panamá

En junio de 2002, se crea la Comisión Permanente para la Modernización del Estado, conocida como Comisión e-Panamá, que mediante la aplicación de las nuevas TIC prevé entre sus funciones la del desarrollo de eGobierno mediante un total de 86 iniciativas a corto, medio y largo plazo. Esta comisión estaba integrada por representantes de casi todas las ramas de la sociedad: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Contraloría General de la República, Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y SENACYT. En el transcurso del 2002 y 2003 dentro del Plan e-Panamá se crea el portal oficial del gobierno electrónico[21] y se refuerzan proyectos de modernización de la gestión gubernamental como:

  • Gaceta Oficial Digital[22],

  • Proyecto Sígueme[23],

  • Denuncia Ciudadana[24],

  • Ventanilla Virtual[25]

Posteriormente, la estrategia de Panamá Digital, que busca establecer una adecuada infraestructura y un acercamiento a los servicios del Estado necesarios para el ciudadano[26], promovió la implantación de iniciativas como Panamá Compra[27] y Panamá Tramitá[28].

b. Portales Oficiales de las Capitales

El esquema para observar el desarrollo del eGobierno a nivel local en los países seleccionados para el estudio fue hecho desde una triple vertiente: detrás de la pantalla, la pantalla y frente a la pantalla. En este sentido, siguiendo a Welp (2008), podemos distinguir distintas vinculaciones con la ciudadanía:

  1. La existencia de una clara conciencia del derecho del ciudadano a acceder a la información pública, lo que apunta a un mejoramiento de la información recibida, aumentando el nivel de confianza en el sistema político y administrativo.

  1. La orientación del ciudadano como usuario-receptor de servicios públicos, apostando por la calidad de la prestación y de la eficiencia interna de la organización. En concreto, se trata de facilitar el acceso a los servicios y permitir el seguimiento de los procesos políticos, entre otros, lo que disminuiría la confianza, la desigualdad y la corrupción. 

  1. Y, la vinculación de la participación ciudadana con base en el derecho otorgado por la soberanía.  En otras palabras, la participación en todos aquellos procesos democráticos pero a través de las nuevas tecnologías: voto electrónico, consultas en línea, etc. La atención que se ofrece por parte de los gobiernos a la garantía de estas prestaciones tiene consecuencias sobre la legitimidad del sistema político y del ejercicio y percepción de la democracia (Welp, 2008).

Desde una perspectiva democrática, la manera en la que se responde a estas dimensiones, está directamente relacionada con la calidad de la democracia, ya sea esta representativa o participativa. Por otro lado, la innovación tecnológica en el ámbito local puede cambiar la prestación de servicios públicos incrementando la eficiencia y la transparencia de la gestión que conduciría a una mayor satisfacción de los ciudadanos.

En el plano concreto del estudio, nuestra metodología implicaba observar si las páginas webs están enfocadas a lo señalado anteriormente: incrementar la transparencia de la gestión, mejorar la eficiencia interna y externa de la administración pública, promover y/o ampliar la participación ciudadana (Welp, 2008; Araya y Porrúa, 2004). 

a)    Incrementar la transparencia de la gestión. En atención a las diferentes iniciativas adoptadas a nivel municipal[29] en las capitales de los países seleccionados, encontramos casos en los que hay un compromiso y una clara manifestación del mismo en relación a la transparencia en la gestión (Costa Rica[30]), casos en los que no se hace referencia alguna a esta dentro de la información del portal (El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá[31]) y el caso de Honduras[32] en donde el portal oficial de la capital está en construcción. Por consiguiente, de las seis capitales solo una tiene actuaciones concretas orientadas a incrementar la transparencia de la gestión.

b)    Mejorar la eficiencia interna y externa de la administración pública. En relación a este apartado, estudiamos la prestación de servicios que se proponen en los portales. Las observaciones permitieron identificar que casi todos (menos Ciudad de Panamá), reúnen gran cantidad de información de diferentes tipos en la página de acceso (por ejemplo: calidad ambiental, publicidad, etc.), generando un complicado mapa de informaciones de difícil acceso. Sin embargo, en la mitad de los casos estudiados (salvo Guatemala y Panamá que no cuenta ni siquiera con sección de trámites), se han creado secciones para realizar trámites en línea (certificaciones, licencias, patentes, declaraciones juradas, etc.) de acuerdo con las necesidades de los ciudadanos.

c)    Promover y/o ampliar la participación ciudadana. Para esta variable tuvimos en cuenta un amplio espectro de posibilidades, desde la posibilidad de mandar consultas a través del correo electrónico a la posibilidad de presentar propuestas de ley o creación de foros de discusión sobre la adopción de políticas públicas. Todos los sitios webs, menos Ciudad de Guatemala, promueven una o varias secciones de participación ciudadana (foros de discusión, buzón de sugerencias, encuestas, etc.). Aunque hay un claro fomento de la participación ciudadana en los diferentes portales estudiados, la misma no deja de ser simbólica dado que no se ha alcanzado niveles avanzados, como por ejemplo en Perú o Chile donde se han creado programas legislativos virtuales donde los ciudadanos pueden participar.

La búsqueda y el análisis de la información de los portales de las capitales muestran que la mayoría de los portales están destinados de manera generalizada a ofrecer información al ciudadano sobre la comunidad (los servicios ofrecidos por la municipalidad, noticias gubernamentales, etc.). Asimismo, observamos la existencia de una organización, aunque menos evidente que la anterior, dirigida a mejorar la eficiencia interna de la administración, con información y tramitación sobre pasos administrativos que se pueden realizar en línea. No obstante, la tendencia a la creación de los portales orientados a los ciudadanos y no tanto a la eficacia en la administración puede ser un indicador de que el objetivo propagandístico es el que encamina los esfuerzos de los gobiernos en la implantación de los TIC y de la digitalización de la información (Welp, 2008). Para llegar a esta conclusión es imprescindible identificar el cumplimiento con los requisitos de capacidad y de potencialidad de los municipios a incrementar la transparencia, mejorar la eficiencia, así como detectar y responder a las necesidades de los demás actores de la sociedad, dado que muchas veces sus iniciativas y actuaciones, llevadas a cabo por una presión nacional o internacional, están limitadas por factores externos como los recursos, infraestructuras, etc. Por consiguiente, observamos que hay una posibilidad muy limitada de interacción con los ciudadanos y su participación en la creación o influencia en la agenda política es casi nula.

4. Conclusión

El presente trabajo ofrece una primera aproximación sistemática al fenómeno del eGobierno local en Centroamérica. En general, a través de este trabajo se ha puesto de manifiesto la necesidad de analizar el eGobierno desde una perspectiva comparativa y regional, además de la importancia de considerar de manera diferenciada los avances dentro del ámbito político-administrativo local. En particular, la ponencia ha mostrado los escasos datos de carácter comparativo disponibles acerca del desarrollo de Internet y las TIC dentro de Latinoamérica, en general, y Centroamérica, en particular, subrayando que algunas de las experiencias concretas con mayor interés se han consolidado dentro del todavía incipiente nivel local. Por consiguiente, el abordaje empírico ha contribuido a superar estas carencias mediante un enfoque comparativo y localizado, teniendo en cuenta los casos de los seis países que componen la Centroamérica latina (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá). El análisis ha evidenciado una notable varianza entre los casos analizados, considerando que existen importantes diferencias, pese a que pertenecen a un ámbito geográfico común que, de entrada, haría pensar en comportamientos más o menos equivalentes. 

De lo anterior se deducen algunas ideas finales de interés, no sólo de cara a futuras aproximaciones al objeto de estudio, sino también como elementos de discusión dentro del presente trabajo. En primer lugar, resulta evidente que sería necesario incrementar la cantidad de casos analizados de manera que se pudiera obtener una visión más amplia acerca de una realidad tan poliédrica como es la de las administraciones locales. En segundo lugar, resulta evidente que el estudio de la documentación oficial y los contenidos webs sólo proporciona una visión parcial de lo que representa un fenómeno tan amplio como es el eGobierno. En tercer lugar, el hecho de que se haya puesto de manifiesto que en las capitales de los países considerados la orientación de sus portales web se centre en cuestiones informativas, no es más que una contrastación empírica del nivel incipiente de su vertiente digital y, además, de las limitaciones para la innovación democrática derivadas de la difusión de Internet dentro de este nivel de gobierno. En cuarto lugar, no deja tampoco de sorprender el hecho de que a pesar de que los gobiernos centrales no suelen incorporar a las administraciones locales entre sus prioridades para difundir el eGobierno entre la ciudadanía, muchas municipalidades están desarrollando de manera autónoma iniciativas que las sitúan entre las más innovadoras del país, por tanto, con potencial para generar su propia agenda de innovación administrativa, al margen de los postulados procedentes de las instancias centrales de gobierno. Finalmente, queda por subrayar el escaso margen que los casos analizados conceden a la participación ciudadana dentro de sus acciones de promoción del eGobierno, así como a otras cuestiones políticamente más sensibles. Sin duda, este último punto confirma una tendencia generalizada a desatender las vertientes más débiles del proceso de construcción del eGobierno. Por un lado, la alfabetización digital necesaria para conformar ciudadanos activos en Internet y, por otro lado, la consolidación de proyectos que verdaderamente animen a la ciudadanía a colaborar en la mejora de sus democracias porque, en realidad, afectan su calidad de vida. 

NOTAS:

[1] Disponible en http://www.internetworldstats.com/stats.htm. Fecha de acceso: 27 de septiembre de 2009

[2]El E-Government Readiness Index es un índice compuesto por los siguientes tres subíndices: índice de medición de la web (que mide la presencia en línea), índice de infraestructura de telecomunicaciones (que considera el número de usuarios de Internet por cada 100 personas, el número de ordenadores por cada 100 personas, el número de líneas de teléfono fijas por cada 100 personas, el número de teléfonos móviles por cada 100 personas y la disponibilidad de banda ancha por cada 100 personas) e índice de capital humano (que tiene en cuenta tanto la tasa de alfabetización de adultos como la tasa combinada bruta de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria). Su objetivo es valorar cuantitativamente la disponibilidad de información y servicios gubernamentales en línea. Su escala es de 0 a 1” (Gascó, 2009).

[3]La RedGEALC integra más de 60 líderes gubernamentales que representan a 31 países de la región y surgió a raíz de una iniciativa del gobierno de Chile apoyada por el equipo de Innovaciones y Alianzas para el Desarrollo de la SEDI/OEA (Organización de Estados Americanos) y el Instituto para la Conectividad en las Américas (ICA). En 2005 efectuó actividades incorporando a los miembros del Caribe, y en 2006 todas las iniciativas de la red tienen como participantes a países tanto de América Latina como del Caribe. Lo importante es que esta Red se creó con la voluntad de promover un ámbito de intercambio de conocimiento, expertos y soluciones en todos los temas relacionados con el eGobierno, con el fin de facilitar la colaboración y el esfuerzo compartido entre los gobiernos de la Región” (Criado, 2009).

[4] El estudio completo se puede consultar en Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec/gobele.html. (Fecha de acceso: 27 de septiembre de 2009).

[5] A nivel nacional, Argentina  ha desarrollado un importante número de herramientas y funciones que admiten y fomentan la participación de los ciudadanos, http://www.canadainternational.gc.ca/ .Además tiene una administración electrónica independiente y una sección que permite la presentación de formularios (Naciones Unidas, 2008).

[6] La Cámara de Representantes brasileña ha creado su sitio web, http://www2.camara.gov.br/popular, que permite a los ciudadanos hablar con sus representantes y participar  directamente en los debates a través de Internet. El gobierno brasileño ha puesto en marcha una plataforma de e-participación que permite a los Miembros del Parlamento y los ciudadanos a comunicarse a través de salas de chat, foros de discusión y el servicio "Fale com Deputado" o "Hable con el MP". En un país tan amplio como Brasil y con un grupo geográficamente disperso de población, la participación en línea representa una herramienta que ha facilitado a los ciudadanos una mayor voz en la creación de políticas y leyes (Naciones Unidas, 2008).

[7] Mediante este proyecto se financian el diseño del sitio web, el coste del dominio del sitio y se ayuda los municipios en su labor de alimentar el portal con contenidos propios.

[8] El portal nacional de El Salvador (http://www.elsalvador.gob.sv) ha comenzado a interactuar con sus ciudadanos, ofreciendo encuestas en línea, un sitio web separado e-gobierno y de vídeo y clips de audio (Naciones Unidas, 2008).

[9]  El estudio completo se puede consultar en Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec/gobele.html. (Fecha de acceso: 27 de septiembre de 2009).

[10] La Secretaria Técnica de Gobierno Digital es un órgano adscrito a la Presidencia de la República, entre cuyas funciones se encuentra la de incrementar la eficiencia y transparencia el uso estratégico de las TIC por parte de las entidades públicas.

[11] El portal tiene como objetivo poner a disposición de los ciudadanos de una manera sencilla, toda la información, trámites y servicios que las entidades públicas ofrecen en línea. Uno de los principales objetivos es la publicación y actualización de la información (www.gobiernofacil.go.cr , fecha de acceso: 5 de octubre de 2009).

[12] Prevé la creación de una infraestructura tecnológica  suficiente para iniciar  el  Gobierno Digital, para facilitar y habilitar el suministro de los servicios al ciudadano a través de las distintas instituciones del Gobierno.

[13] Esta iniciativa tiene como objetivo conseguir una relación  directa entre los compradores públicos y los proveedores del Estado. Busca obtener ahorros para el Estado a través de la eficiencia, productividad y digitalización de los procesos de compras, así como ofrecer ofertas de bienes y servicios en forma electrónica a las entidades públicas.

[14] Mediante la digitalización de los libros se propone una mejor circulación de documentos entre las bibliotecas públicas del Sistema Nacional de Bibliotecas SINABI y de la Casa de la Cultura.

[15] Iniciativa dirigida a los funcionarios públicos  con el objetivo de lograr una adecuada capacitación para una mejor eficiencia y productividad.

[16]Fase 1 (2006-2009): Establecer requerimientos técnicos de conectividad para el plan del Gobierno electrónico, Diseño conceptual y detallado de la Red de Conectividad nacional, Construcción física de la Red de Conectividad nacional base que conecte los ministerios y dependencias centrales del gobierno; Fase 2 (2009-2014): Construcción física de la Red de Conectividad nacional base que conecte los gobiernos locales de los principales municipios del país, Diseño detallado de la extensión de la Red de Conectividad nacional; Fase 3 (2014-2019): Extensión de la Red de Conectividad nacional para incluir los gobiernos locales en zonas rurales y municipales en todo el territorio de El Salvador,; Fase 4 (2019-2021): Operación autosuficiente de la Red de Conectividad (con fondos propios y no con fondos de préstamos)” (Portal e-País: http://www.epais.gob.sv/linea1_5.htm)

[17]  BancaSAT es el sistema guatemalteco de presentación y pago de tributos en línea, ofrece servicios de banca en línea (http://portal.sat.gob.gt/sitio/index.php/esat/bancasat.html, fecha de acceso: 5 de octubre de 2009).

[18]  Mercado electrónico operado a través de Internet y que está enfocado a mejorar la transparencia en las compras públicas. (http://www.guatecompras.gt/, fecha de acceso: 5 de octubre de 2009)

[19] Proyecto perteneciente el Plan de Acción de Modernización Institucional que prevé la institucionalización del gobierno electrónico en Guatemala, el llamado e-Guatemala (Guerra et al., 2007).

[20]  La información sobre el mismo está disponible en: http://www.iaip.gob.hn/ (Fecha de acceso 6 de octubre de 2009).

[21]  Portal inactivo en el presente: http://www.e-panama.gob.pa/ (fecha de acceso: 5 de octubre de 2009).

[22]La Gaceta Oficial Digital de la República de Panamá fue desarrollado por la Secretaría de la Presidencia para la Innovación Gubernamental en conjunto con la Oficina de Gaceta del Ministerio de la Presidencia. Este proyecto contribuye a la modernización de procesos y gestión gubernamental que buscan acercar el gobierno al ciudadano y promover la transparencia.” (http://www.gacetaoficial.gob.pa/, fecha de acceso: 5 de octubre de 2009)

[23] El proyecto ´Sígueme´, conocido como Sistema de Gestión y Manejo de Expedientes,  es  “una herramienta tecnológica que permitirá a los proveedores del Estado darle seguimiento a sus pagos, contratos, órdenes de cobro y compra, cheques y gestiones pendientes, a través de internet” (http://www.panamatramita.gob.pa/, fecha de acceso: 5 de octubre de 2009).

[24] Este proyecto promueve la denuncia relacionadas con el uso irregular de fondos y bienes públicos (http://www.denunciaciudadana.gob.pa/publico/, fecha de acceso: 5 de octubre de 2009)

[25] Sistema de administración y atención electrónica del ciudadano: https://ventanillavirtual.conaval.gob.pa/VentanillaVirtual/index.htm (fecha de acceso:5 de octubre de 2009)

[26] Además esta iniciativa buscaba facilitar el acceso, reducir los trámites y promover la transparencia de la función pública.

[27]  PanamáCompra ( http://www.panamacompra.gob.pa/panamacompra/ ), contiene  información sobre productos y servicios requeridos por el sector público panameño.  Forma parte de las iniciativas del Estado para  de incrementar la transparencia en las compras gubernamentales, la eficiencia y mejorar la lucha contra la corrupción.

[28]  Es un portal que tiene como propósito conseguir la integración de el mayor volumen de trámites que distintas institucionales estatales ofrecen al ciudadano, así como liberar a las entidades de aquellos trámites presenciales y consultas que se puedan realizar en línea. 

[29] En el plano nacional, como iniciativas dirigidas a incrementar la transparencia en el gobierno, se cuenta con: Sistema Integrado de la Actividad Contractual (Costa Rica); SIGOB Programa e-País y Portal Legislativo (El Salvador); Guatecompras y Transparencia (Guatemala); Honducompras (Honduras); Portal del Gobierno Eva (Nicaragua); Panamá Compra (Panamá) (Welp, 2008).

[30] En el portal de San José (Costa Rica), http://www.msj.go.cr/ ,  en el que se manifiesta que el Municipio tiene como firme compromiso la transparencia y honestidad y es por ello que forman parte de la Red Interinstitucional de Transparencia, que promueve la Defensoría de los Habitantes del Gobierno Estatal.

[31] El portal de San Salvador (El Salvador), http://www.sansalvador.gob.sv/ ; el portal de Ciudad de Guatemala (Guatemala); http://dct.muniguate.com/; el portal de Panamá (Ciudad de (Panamá), http://www.municipio.gob.pa/; el portal de Managua (Nicaragua), http://www.managua.gob.ni/  proporcionan mera información a los ciudadanos sobre servicios ofrecidos y planes adoptados por la municipalidad, pero no se encontró declaración o compromiso alguno sobre la necesidad de existencia de una transparencia en la gestión.

[32]El portal de  Comayagüela y/o Tegucigalpa (Honduras), http://www.alcaldiadetegucigalpa.com/, está en construcción, por lo que no pudimos apreciar las variables para este caso.

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