Uma reflexão sobre a utilização das Tecnologias da Informação e Comunicação para ampliação da participação cidadã no espaço democrático

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Introdução

No cenário atual brasileiro, percebe-se a carência de iniciativas e práticas que atuem como facilitadores no envolvimento democrático e da participação por intermédio dos recursos tecnológicos. Apesar dos processos políticos estarem, por muito tempo, à parte das transformações que propõe o paradigma organizacional da Rede e da utilização das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs), algumas experiências confirmam o potencial de uso das Tecnologias da Informação e Comunicação para a ampliação da prática democrática.

Nesta perspectiva, observa-se o surgimento de novas formas de governabilidade das sociedades, onde a crescente ação de uma sociedade baseada em valores de liberdade individual, a comunicação aberta e a intensa mobilização social com interesses na participação em formulação de políticas públicas; convergiram para definir um cenário político onde os diversos atores ganham autonomia.

Segundo José Ignácio Porras (2003), a “Internet é a rede onde se faz possível a articulação de nodos interconectados a uma escala planetária, aos quais estão conectadas outras redes menores”. A internet seria a base tecnológica da estrutura social emergente, própria da Sociedade da Informação, idéia que Castells corrobora. Sobre isso pode-se refletir ainda sobre o fato de que a sociedade deixa de responder apenas às instituições formais, mas se fundamenta em suas próprias opiniões e opções para a articulação de seus interesses. Conseqüentemente tomam força tais relações não “formais” e horizontais. Porém, isso não significa que seja necessário mudar completamente a forma como se dão os processos institucionalizados, mas deve-se pensar em como inserir e integrar dentro de marcos conceituais mais flexíveis – que permitam a inclusão dos mecanismos e relações emergentes de coordenação política – as redes políticas (PORRAS, 2003).

A situação atual da Sociedade da Informação ou da Sociedade em Rede, no Brasil, não é a ideal, mas não se pode negar que o seu desenvolvimento apresenta uma perspectiva importante, mesmo que não imediata, para que se consiga alcançar planos maiores no desenvolvimento humano, nos quais as ações e melhorias se reflitam, se não imediatamente, mas nas gerações futuras do nosso País.

A Sociedade da Informação não segue padrões rígidos de construção. Os planos são construídos para atender às necessidades dos países e seus contextos específicos. Dessa forma, o plano que é desenvolvido para um país não é o mesmo que para outro, pois eles estão em graus distintos de desenvolvimento, e, portanto, em condições diferentes de mudanças. Porém, isso não significa que não se possa falar em Sociedade da Informação para os países menos favorecidos.

É importante ressaltar que o programa brasileiro para a sociedade da informação busca prioritariamente, contribuir de forma efetiva para o alcance das “ações na utilização de tecnologias de informação e comunicação, para a inclusão social de todos os brasileiros na nova sociedade e, ao mesmo tempo, para que a economia do País tenha condições de competir no mercado global” (TAKAHASHI, 2000).

Sobre a Sociedade da Informação, o autor afirma que,

“A sociedade da informação não é um modismo. Representa uma profunda mudança na organização da sociedade e da economia, havendo quem a considere um novo paradigma técnico-econômico. É um fenômeno global, com elevado potencial transformador das atividades sociais e econômicas, uma vez que a estrutura e a dinâmica dessas atividades inevitavelmente serão, em alguma medida, afetadas pela infra-estrutura de informações disponível” (TAKAHASHI, 2000).

Mesmo sabendo que são necessárias diversas ações, em vários âmbitos, para que os objetivos da Sociedade da Informação no Brasil sejam alcançados, é importante que o planejamento de ações concretas, que cooperem com o desenvolvimento de novas perspectivas para o país seja pensado.

Deste ponto de vista, a utilização das TICs pode ser vista como um facilitador à ampliação dos espaços de participação, promovendo mecanismos para trocas comunicacionais entre governo e sociedade. Contribuindo para que haja maior participação cidadã no processo de formulação de políticas públicas e para que ele possa exercer efetivamente um maior controle social.

Neste contexto, o trabalho apresenta uma reflexão sobre a participação cidadã como uma relação social e política, na qual diversos atores interagem entre si, e com instituições políticas em um espaço público. A reflexão sobre a participação cidadã nos fornece subsídios para definir estratégias de ações futuras sobre como utilizar as Tecnologias da Informação e Comunicação como um vetor catalisador de tais possibilidades.

Uma reflexão sobre os processos participativos

A participação é um dos componentes indispensáveis para a construção da cidadania. Vemos, portanto, o cidadão como um dos agentes que atua no processo decisório, constrói e controla as decisões.

“Trata-se da interferência no processo de realização da função administrativa do Estado, implementada em favor de interesse da coletividade, por cidadão nacional ou representante de grupos sociais nacionais, estes últimos se e enquanto legitimados a agir em nome coletivo” (MODESTO, 2002).

Entende-se então, a participação do cidadão como ação concreta no processo de tomada de decisão. Tal participação inclui as expectativas e os argumentos do cidadão na elaboração de políticas públicas, estratégias e resoluções, ou seja, onde se exige o input máximo (a participação), no qual o output é a resposta sobre suas iniciativas e por onde é possível exercer o controle social. Deve-se, então, buscar formas de abrir novos espaços onde seja possível deliberar e contribuir com o processo de construção de políticas. Entende-se que as TICs agregam duas características importantes em tal processo, possibilitam a interoperabilidade e a conectividade.

Segundo Bobbio (2004), “o termo participação, tomado em sentido estrito, poderia ser reservado, finalmente, para situações em que o indivíduo contribui direta ou indiretamente para uma decisão política”. Apesar de o autor considerar que esta forma se dá apenas em contextos políticos muito restritos, o presente artigo, busca a reflexão para que haja alternativas à ampliação e a efetiva utilização do conceito em contextos mais abrangentes.

Independente da forma que toma, a participação significa “fazer parte”, “tomar parte”, “ser parte” de um ato ou processo, de uma atividade pública ou de ações coletivas. “Parte” é entendida aqui, como pensar o todo, sociedade e Estado, a relação das partes entre si e destas com o todo. Sabe-se, no entanto, que o todo não é homogêneo, as partes têm interesses diferentes, necessidades, valores e recursos de poder diferenciados.

Para que haja a participação cidadã, são necessárias condições mínimas, como a garantia dos direitos fundamentais de reunião, associação, liberdade de expressão, além da existência de canais de interlocução entre Estado e a sociedade e entre os próprios atores. Em muitos países, bem como no Brasil, esses canais foram instituídos à medida que o processo de redemocratização foi se desenvolvendo; e ainda que as condições socioeconômicas e culturais do país não sejam ideais, têm-se nesses canais – espaços múltiplos de interlocução entre os diversos atores – a possibilidade de articulação com caráter transformador, levando-nos à redefinição da participação enquanto exercício da cidadania ativa.

É necessário, ainda, que se faça a distinção entre os seguintes conceitos: participação orientada à decisão e participação orientada para a expressão. O primeiro caracteriza-se pela intervenção dos atores da sociedade civil, de forma organizada, não episódica, no processo decisório, e tem sido enfatizada como elemento fundamental e definidor do conceito. O segundo é voltado para a expressão, ainda que possa apresentar impacto ou influência no processo decisório, tem caráter mais simbólico, ou seja, especifica-se por marcar presença na cena política, apesar da sua importância na formação de opinião (TEIXEIRA, 2000).

Além disso, o conceito de participação cidadã tenta contemplar dois elementos contraditórios na atual dinâmica política: o de “fazer ou tomar parte”, no processo político-social, por indivíduos ou grupos, organizações que expressam interesses, identidades, e que poderiam situar-se no campo de interesses “particulares”, mas que atuam num campo de diversidade e pluralidade. O segundo, o elemento “cidadania”, utilizado no sentido de “cívico”, enfatizando as dimensões de pluralidade, generalidade, universalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres (REIS, 1988).

A participação cidadã utiliza-se não apenas dos mecanismos institucionais já disponíveis, mas também os combina com outros mecanismos e canais que se legitimam pelo processo social. Não nega o sistema de representação, embora busque seu aperfeiçoamento, exigindo a responsabilização política, o controle social, a transparência das decisões, e assim, tornando mais freqüentes e eficazes certos instrumentos de participação como referendos, plebiscitos, projetos de lei, entre outros (BOBBIO, 1996).

A articulação entre os mecanismos de representação, baseados no princípio da maioria, e os de participação, constitui-se no grande desafio da ciência política contemporânea, no sentido de combinar a representação com a participação.

“[...] la Ciencia Política afronta, al igual el resto de las Ciencias Sociales, el reto de formular nuevas categorías explicativas para dar cuenta de las profundas transformaciones que toman forma en la arena política de la Sociedad de la Información. [...] todo el entramado de relaciones de poder actualmente existentes es vulnerable a ser drásticamente trastocado” (PORRAS, 2003).

Para entender a especificidade e complexidade do fenômeno da participação, deve-se considerá-lo nas diversas formas e como se manifesta na atualidade, seja em termos das práticas em países democráticos, seja no debate teórico.

Outro ponto a ser considerado é o esclarecimento do conceito de participação no processo político democrático. Para tanto, é importante ressaltar uma questão relacionada à teoria política, sobre a participação no processo de tomada de decisão, ou a quem e como tomar as decisões do Estado. A referência é ao sujeito e ao processo decisório. Para alguns teóricos os sujeitos são formados pelas elites tecnicamente preparadas e selecionadas via processo eleitoral. Para outros, os sujeitos são os cidadãos agindo através de mecanismos que permitem formas de expressão e resolução.

Observa-se que a questão da dimensão decisória da participação está presente entre todos os que tratam do tema democracia, portanto em toda a teoria democrática. Para Rousseau (2007), a participação ocorre na tomada de decisão, quando os cidadãos portadores de informações deliberam, de acordo com suas próprias convicções e valores pessoais; o governo nesse caso é apenas um intermediário que tem o papel de executar as leis e manter a liberdade em nome do povo (ROUSSEAU, 2007).

Segundo Cole apud Pateman, 1992,

“[...] ‘Suponho’ que o objeto da organização material não está na mera eficiência material, mas também essencialmente na auto-expressão mais completa de todos os seus membros. [...] Auto-expressão envolve ‘autogoverno’, e isso significa que devemos ‘convocar a total participação da população para a direção comum dos assuntos da comunidade” (COLE apud PATEMAN, 1992).

O autor coloca ainda, que “o indivíduo é mais livre onde ele coopera com seus iguais na feitura das leis”. Para ele a sociedade é uma rede de associações que se mantém unidas pela vontade de seus membros. E se o indivíduo quiser se autogovernar deve ser capaz de participar de toda tomada de decisão em todas as associações da qual faz parte, principalmente em âmbito local (PATEMAN, 1992).

Neste sentido, o princípio orientador da democracia participativa no que concerne à formulação, implementação e controle de políticas, é que os cidadãos devem participar da elaboração dessas políticas e decidir sobre quais alternativas lhes são mais favoráveis ou mais lhes convêm e ter a possibilidade de avaliá-las. A formulação de políticas públicas deve atender aos interesses dos cidadãos e devem ser elaboradas em um processo consultivo no qual eles possam expressar suas escolhas e em que seus interesses possam ser atendidos.

A participação vai então, além da formulação e deliberação; se preocupa com o controle social e com o processo de formulação de políticas públicas. Como controle social entende-se,

“o processo (conjunto de mecanismos e instrumentos) de participação popular na gestão (formulação, planejamento, gerenciamento financeiro, monitoramento e avaliação) das diversas políticas públicas e das instâncias estatais e governamentais. É, também, a responsabilização dos gestores públicos” (CÁRITAS, 2005).

A formulação de políticas pode ser entendida como um processo de negociação e trocas entre os atores políticos. A troca pode ser de muitos tipos, por meio de transações imediatas, ou transações intemporais. O tipo de transação na qual os atores políticos podem estar engajados dependerá das possibilidades proporcionadas pelo ambiente institucional. (BID, 2006).

Define-se o conceito do processo de formulação de políticas, como:

“o processo mediante o qual as políticas são discutidas, aprovadas e executadas (o processo de formulação de políticas públicas) tem um impacto significativo na qualidade das políticas públicas, sobretudo na capacidade dos países de proporcionar um ambiente estável para essas políticas, modificá-las quando necessário, executá-las e fazê-las cumprir com eficácia, assegurando-se de que sejam adotadas em favor do interesse público” (BID, 2006).

Embora o Relatório do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) não faça referência à forma de participação em instituições específicas, como os conselhos ou fóruns, onde há espaços de participação institucionalizados, podemos tomar o processo de formulação como apresentado, que trata essencialmente do comportamento dos atores políticos. De forma geral, a compreensão é de que a formulação de políticas públicas se dá a partir das preferências e dos incentivos dos atores, bem como das restrições às quais esses atores são submetidos, e ainda do comportamento de outros atores.

Muito há que se trabalhar para que se seja atingido os objetivos de uma sociedade com poder de voz mais igualitária, na qual haja espaços para que o cidadão possa obter informações, exercendo o controle social e contribuir com a construção da sua realidade. Compreende-se, que é no processo de formulação e controle de políticas, que se identificam os principais espaços a serem preenchidos pelo atores sociais.

Apesar de alguns mecanismos de participação estarem disponíveis atualmente nos portais governamentais – como as consultas públicas, a ferramenta “fale conosco”, a disponibilização de e-mails de contato de diversos órgãos governamentais, entre outras – sabemos que são os fóruns de participação os espaços mais freqüentes de trocas de informações no Brasil, configurando-se como mecanismos por meio dos quais se congregam as possibilidades mais efetivas para que os atores sociais possam exercer a participação.

Formas de participação: os fóruns participativos

A inclusão das TICs está causando mudanças no nosso modo de conceber e vivenciar a realidade. A estrutura em rede possibilita o surgimento de novas formas de interação, participação, ação, construção da identidade que diferem significativamente dos tradicionais. A relação entre cidadãos e governo faz parte dessa realidade, os governos tentam adaptar as suas estratégias organizacionais para que possam usufruir dos benefícios que a internet oferece, numa outra perspectiva a rede oferece um novo espaço para manifestações, reivindicações, reclamações, sugestões, através da qual os cidadãos podem se estruturar e se organizar para conseguir seus objetivos.

A rede é o cenário de comunicação que possibilita a veiculação de propostas e reclamações. No entanto, não devemos esquecer que a Internet é uma ferramenta, portanto, a rede precisa de ações locais que representem os paradigmas da participação cidadã. A participação em rede pode ser estabelecida como um canal alternativo, amplo, diversificado e acessível a muitas vozes. Assim, os participantes, os cidadãos provenientes de extratos sociais variados, podem se organizar com base na estrutura em rede, ou seja, baseados na descentralização e na visão horizontal da administração pública. Portanto, a comunicação de tais redes seria horizontal, facilitando desse modo o exercício da democracia direta, permitindo a criação de outras e novas redes.

Os fóruns participativos têm papéis diferenciados nos contextos institucionais e políticos em que se inserem. Além disso, apresenta potencialidades muito diversas em termos do impacto sobre a formulação ou implementação de políticas, tendo em vista seus desenhos institucionais e os desenhos institucionais do setor ou programa de políticas do qual fazem parte.

A formação e proliferação destes espaços de participação (formais ou informais) podem ser explicados pelo conceito de governança e as possibilidades que se abrem para as formas de participação em rede, da sociedade civil nos processos decisórios. As práticas participativas atualmente introduzidas, em acordo com os princípios de governança, são várias, mas de forma geral podemos organizá-las de acordo com sua função e objetivo (STOCKER, 1998; ALLI, 2003).

“Procedimentos baseados na concepção do cidadão como cliente, práticas vinculadas ao enfoque da gestão da qualidade de serviços oferecidos; Métodos e preceitos dos serviços administrativos tradicionais de informação ou de consulta a representantes de diversas entidades; Fóruns ou conselhos constituídos de grupos de cidadãos que se reúnem em função de critérios territoriais ou por compartilhar de interesses comuns acerca de um mesmo tema; Métodos de democracia direta e inovações nos métodos de consulta a população ou grupos, que tem por objetivo saber a opinião sobre de um determinado assunto; Instrumentos deliberativos que objetivam promover a discussão e reflexão dos cidadãos sobre temas que os afetam, usando para isso um processo de discussão mais ou menos complexo dependendo do assunto e da abordagem dada. Como por exemplo, os conselhos setoriais” (STOCKER, 1998; ALLI, 2003).

Vemos em maior e menor grau, a depender da situação, a utilização dos métodos e formas de participação cidadã citados. Para este artigo, a reflexão recai sobre fóruns e possibilidades dos cidadãos se organizarem em Redes. Os estudos a respeito de fóruns participativos podem ser divididos em dois grandes grupos. O primeiro tem uma postura cética em relação às possibilidades de fóruns participativos favorecendo a democratização da gestão pública ou contribuindo para a implementação de políticas eficientes (Pinto, 2004; Skopcol,1999 apud Côrtes, 2005).

O primeiro grupo defende relações de poder existentes na sociedade civil, como por exemplo, a desigualdade de recursos, que afetam as possibilidades de processos deliberativos de forma igualitária. Além disso, o desenho institucional dos fóruns não garante acesso à participação, restringindo a participação direta a alguns cidadãos que representam grupos de interesse e, ainda, permite que o processo político seja dominado por gestores ou grupos políticos com maior poder. Haveria desta forma, uma distribuição desigual de poder entre participantes governamentais e da sociedade civil.

Já o segundo grupo, destaca a democratização da gestão pública provocada por tais mecanismos de participação. Para este grupo, o processo de decisão onde há a possibilidade de maior participação é o ambiente favorável para que gestores de políticas públicas sejam induzidos pelo interesse dos cidadãos. Segundo os autores, os fóruns colaborariam para a boa governança, pois participam do processo diversos atores com diferentes interesses.

Entretanto, nem todos os autores do segundo grupo concordam em relação ao caráter dos espaços de participação e sobre os interesses sociais representados, podendo ser divididos de acordo com duas vertentes, os que apresentam uma visão mais otimista e os menos otimistas.

O grupo menos otimista afirma que os fóruns poderiam apenas aperfeiçoar as formas de participação política, típicos das democracias representativas, na qual corporações, defensoras de interesses privados controlam os recursos comunicativos disponíveis. Já o grupo mais otimista considera que os fóruns participativos seriam neocorporativos e como tal, de representação de interesses, que incorporariam demandas de clientelas e trabalhadores, por meio de grupos de interesses que representam demandas particulares, específicas, e não gerais como defendem os primeiros.

As redes políticas indicariam relações de dependência entre governo e grupos de interesse, nas quais o intercâmbio de recursos é feito. Para Bonafont (2004) uma rede formada em torno de um problema (issue network) é um modelo oposto a uma comunidade política. É formada por diversos atores que respondem a diversos interesses e contrapostos entre si. O grau de mobilização das organizações é precário, o que limita sua legitimidade para a defesa de um grupo social concreto.

Bonafont (2004) destaca ainda que, a comunidade política desenvolve múltiplas funções, como o controle da agenda, definição de problemas, formulação de estratégias, tomada de decisão e a gestão das políticas públicas. É ela que determina como e quais problemas serão tratados e como devem ser entendidos. Tais comunidades se caracterizam pelo elevado grau de integração e os problemas são entendidos mediante uma perspectiva técnica, e não política, a partir de critérios de eficácia e eficiência. Desta forma, elas se transformam em locais de especialistas que por uma participação constante, conhecem o problema, dispõem de recursos e conhecimento para desenvolver e alcançar soluções eficientes para o conjunto da sociedade.

Não se trata de valorizar uma ou outra dessas possibilidades, mas considerá-las quanto à sua possibilidade de fortalecer e aprofundar a democracia, e quanto às imitações para torná-la efetiva. Assim, a participação por meio de fóruns institucionalizados constitui um canal importante para se fazer representar adequadamente dentro de um espaço plural de representação de interesses.

Considerações

O Brasil democrático é conhecido por suas instituições participativas. Durante a elaboração da Constituição de 1988, foram criados espaços de participação em diversos âmbitos como o da saúde, assistência social, educação, entre outros. Cada um dos capítulos da Constituição levou à criação de uma forma específica de participação. Hoje, temos no Brasil mais de 20 mil conselhos, nas mais diversas áreas de políticas públicas (PEDRINI et. al., 2007).

Nem todos os conselhos são institucionalizados e os que são, em sua maioria, não mantêm um funcionamento adequado, levando-os a problemas e desafios, como por exemplo: i) do Estado, muitas vezes ainda não aceitar a participação da sociedade civil; ii) o Estado ter uma participação excessiva na definição das políticas nos conselhos; iii) a participação da sociedade civil nos conselhos ser muito passiva; iv) os representantes da sociedade civil nos conselhos não estarem suficientemente capacitados para decidir sobre todas as questões tratadas nos conselhos.

Os exemplos citados acima demonstram que não basta a determinação dos espaços e uma legislação que apóie a participação. É necessário que o funcionamento de todo o sistema – atores, instituições e infra-estrutura – seja melhor organizado e que a sociedade tenha formas de controle público mais ativas. Nesse sentido as TICs podem contribuir como vetores catalisadores por meio do processo de abertura de espaços de participação, e podem ser consideradas como fatores impactantes na melhoria do relacionamento Estado-sociedade.

O que se deseja, em todos os planos, é que a participação política do cidadão possa chegar a processos mais sofisticados de interação, possibilitando-o a colaborar com o governo, por meio de relacionamentos diretos, seja registrando suas opiniões, seja atuando mais diretamente nos processos decisórios. Nesses termos, a participação cidadã assume também uma parcela de decisão, uma vez que ao estabelecer suas escolhas, ela determina e decide sobre quais políticas, ou quais orientações sobre os bens ou serviços públicos devem ser colocados à sua disposição. Isto significa que as decisões não são apenas tomadas pela administração, mas são compartilhadas com a sociedade que passa a influir no processo decisório e na responsabilidade do cidadão. Um projeto político participativo prevê que a contribuição do cidadão ocorre no sentido de criar um empreendimento coletivo em que se configure o interesse geral, com valores coletivos, visando o bem comum.

As Tecnologias da Informação e Comunicação possibilitam ainda, a modificação dos padrões já estabelecidos nas estruturas organizacionais, passando de um modelo hierárquico para um modelo de organização em Rede, considerando, a flexibilidade, a horizontalidade e a autonomia das partes, caracterizando a estrutura organizacional como fluída e com alto nível de autonomia.

A possibilidade é pensar na estratégia de uma articulação entre democracia representativa e participativa oferecendo respostas mais prósperas à defesa de interesses e identidades. O êxito de experiências participativas estaria na forma como o cidadão transfere a prática do nível social ao nível administrativo. Não se deve vislumbrar que a participação possa desarticular ou substituir a representação. Trata-se de um novo componente; trata-se da obtenção de poder pela população que deseja exercê-lo diretamente. A ampliação e o melhoramento dos instrumentos da democracia direta na forma participativa serviriam para suprir as falhas e insuficiências tanto do poder executivo quanto do legislativo, ambos apoiados no princípio da representação.

Entende-se então, que os métodos da democracia direta devem conviver com os princípios da democracia representativa de forma a ampliar o espaço democrático, de maneira que o interesse dos cidadãos pela política e a legitimação de seus governos sejam garantidos. É importante pensar na necessidade do desenvolvimento de mecanismos e formas criativas, utilizando as TICs, que impulsionem a participação; de modo, que tais práticas forneçam a ampliação dos recursos e capacidades relacionais que incrementem o capital social.

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