O avanço da democracia digital e a ampliação do espaço público: realizações e obstáculos

Texto da comunicación

Introdução

Os mecanismos de democracia digital permanecem pouco conhecidos, apesar da multiplicação de consultas públicas online em diversas esferas do governo federal. E, a despeito da rápida expansão desses instrumentos de participação política nos últimos anos, podem existir resistências ao seu avanço. Experiências de países em estágio mais avançado de desenvolvimento da internet como meio de acesso à formação da decisão pública podem trazer referências para minimizar o peso dos obstáculos e dinamizar os processos de consulta pública no Brasil.

No percurso desenvolvido aqui, em primeiro lugar, é caracterizado o contexto do crescimento das consultas públicas online no âmbito da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), com a indicação de questões a serem observadas na implementação de ferramentas de participação eletrônica. Em segundo lugar, são examinadas as possíveis resistências ao avanço da democracia digital no Brasil. Ao final, conclusões complementam as contribuições oferecidas.

A expansão da democracia digital

No início de 2009, nove consultas públicas online encontravam-se em andamento no âmbito da União Européia. Estiveram em pauta assuntos diversos, envolvendo desde a esfera econômica (regulação de fundos de investimento e regras de auditoria fiscal) até a temática ambiental (uso de armadilhas para captura de 19 espécies de mamíferos), passando por expansão urbana (formulação de estratégias para lidar com iniqüidades agravadas pela concentração populacional nas cidades). Em cada caso, documentos especificamente preparados para a consulta foram postos à disposição como subsídio à participação, em versões distintas, dirigidas aos diferentes públicos (cidadãos, empresários, profissionais etc). O sistema de informação utilizado¹ permitiu que cada indivíduo ou setor ali registrado pudesse acessar as diversas contribuições, que ao final da consulta ainda foram organizadas com sistematização em documentos específicos como forma de retorno aos participantes; o objetivo foi possibilitar que eles tivessem acesso à síntese dos comentários apresentados e soubessem se e como eles seriam incorporados ao texto legal.

Do Reino Unido, país reconhecido pela OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) como um dos pioneiros na matéria (OCDE, 2003), é difícil estimar o número de consultas públicas online ativas no mesmo período, já que diversas instâncias do governo central, dezenas de cidades e o próprio parlamento promovem suas iniciativas na área de maneira independente. E em um ranking da Organização das Nações Unidas que avalia especificamente o grau de participação democrática proporcionado pelo uso das novas tecnologias de informação e comunicação em 179 países (E-Participation Index), o Reino Unido ocupa o primeiro lugar, ao prover conteúdo, processos e oportunidades de acordo com os três critérios integrantes do índice:

a) informação eletrônica (e-information) na forma de documentos de diretrizes de políticas públicas, orçamentos, leis, regulamentos e relatórios sobre assuntos de interesse público, e incentivo à participação através de web fóruns, listas de e-mail, grupos de notícias e chat;

b) consulta eletrônica (e-consultation) por meio de websites que explicam didaticamente o funcionamento das ferramentas participativas disponíveis, oferecem questões relevantes e diversificadas para consulta e permitem acesso a arquivos variados para fundamentar as contribuições, com foco essencial no incentivo à participação;

c) processo decisório eletrônico (e-decision-making), que se efetiva quando o governo indica que considera de fato os inputs dos cidadãos nas decisões e provê o devido feedback sobre o desfecho de situações específicas de consulta (UNITED NATIONS, 2003: 19; 2005: 20 e 114).

No Reino Unido, a democracia digital foi impulsionada como forma de reduzir a apatia política, visível em comportamentos como a redução do comparecimento às urnas. Nas eleições para o Parlamento Europeu em 1999, por exemplo, votaram 11 milhões de britânicos. Em 2002, em comparação, 23 milhões votaram para decidir quem seria finalmente expulso da casa na versão local do tv show Big Brother (MULVEY, 2003).

O alarme tocou e as novas tecnologias de informação e comunicação foram aplicadas na tentativa de enfrentar os sinais de crise de confiança nas instituições democráticas. Equipes multidisciplinares com numerosos especialistas, dedicados unicamente a tal missão, estão entre os recursos utilizados para gerir sofisticados sistemas de informação de consulta pública. Complexos documentos são fornecidos para orientar as contribuições, com argumentos e evidências científicas apresentados de forma acessível (COLEMAN et al., 2008; WRIGHT & STREET, 2007; WIKLUND, 2005; POLAT, 2005). Mas é verdade que, no Reino Unido, certa tradição do processo decisório, baseada na formulação de white papers², facilitou a introdução da democracia digital.

A figura do white paper, relatório que o governo divulga com planos de criação ou alteração de leis e regulamentos, já permitia o escrutínio público da intenção governamental antes mesmo de sua entrada formal no parlamento. Completada pelo green paper³, esboço de anteprojeto de lei sujeito a discussão pública, essa mecânica de tramitação já era bastante transparente; daí ser mais ou menos simples a transposição de um white paper impresso para a internet, com a diferença de que agora as contribuições são assinaladas na passagem do papel branco para o verde.

Ou seja, o white paper é divulgado e posto sob consulta na internet por determinado período. Os interessados podem visualizar os vários comentários e interagir com seus autores, trocando mensagens e somando percepções, sempre com a mediação de editores treinados, que atuam sob critérios divulgados antecipadamente. Ao final do período, o conjunto de comentários, críticas ou sugestões colocadas por indivíduos e setores é organizado por equipes especializadas de forma a gerar uma síntese inteligível, através da qual é possível saber como o setor responsável do governo aceita modificar os termos do documento inicial para ir ao encontro das expectativas manifestadas durante a consulta, ou decide mantê-los inalterados, em função de dada justificativa que se pretenda plausível. O white paper é então reeditado para acolher as contribuições e tornado público antes da formulação do green paper, prévia do projeto a ser enviado pelo primeiro-ministro ao parlamento; é possível verificar como eventuais mudanças de diretrizes políticas propostas durante a consulta pública foram efetivamente incorporadas no projeto de lei a ser submetido ao trâmite legislativo.

Uma política pública de grande relevância como a que regula o setor de radiodifusão pública foi assim construída (Communications Act 2003), com debates informados por pesquisas e participação de setores variados como associações de pais, educadores e produtores independentes (Doyle & Vick, 2005; Livingstone, Lunt & Miller; 2007; COLLINS, 2008).

Entre as lições trazidas pelas experiências na área de democracia digital, estão, segundo a OCDE:

a) a tecnologia é um facilitador, não a solução, e a “integração com tradicionais ferramentas offline de acesso à informação, consulta e participação pública é necessária para que as TICs sejam aproveitadas ao máximo” (OCDE, 2003: 9). Isto é, as TICs não são panacéia, e seu uso deve ser pensando diante do quadro político característico de cada situação possível de sua implementação, avaliando-se o alcance das instituições existentes e fatores culturais favoráveis ou desfavoráveis à participação.

b) “A oferta online de informação é uma precondição para o engajamento, mas quantidade não significa qualidade. Promoção ativa e moderação competente são essenciais para consultas online eficazes” (OCDE, 2003: 9). As experiências indicam que a informação deve ser dimensionada de acordo com os diferentes públicos com potencial interesse na consulta, e divulgada em documentos preparados em versões distintas para cada público. Na prática, como ocorre na União Européia, cada segmento do público pode ser chamado a se posicionar sobre questões distintas. Questionários diferenciados devem ser preparados para acolher distintos perfis e potenciais de participação. As contribuições devem ser editadas por equipes capazes de efetuar moderação coerente. Há, por exemplo, três formas básicas de se ordenar as contribuições de um fórum online para a leitura pública: entradas mais recentes, entradas mais recomendadas (é preciso, naturalmente, que antes o sistema ofereça a funcionalidade para que cada membro registrado eleja uma ou mais contribuições como mais expressivas e merecedoras de atenção) e entradas por temática (será necessário estabelecer critérios transparentes de agrupamento). Os mediadores terão o poder de editar os comentários, a fim de suprimir eventuais trechos potencialmente agressivos ou difamatórios e permitir a leitura rápida das principais posições.

c) “As barreiras a um maior engajamento online dos cidadãos na formulação de políticas são culturais, organizacionais e constitucionais, não tecnológicas. A superação desses desafios vai requerer esforços maiores para elevar a conscientização e a capacidade tanto dentro dos governos quantos dos cidadãos” (OCDE, 2003: 9). Entre os esforços já empregados, estão campanhas de comunicação nos meios tradicionais e eventos em locais estratégicos para incentivar a participação; ações de comunicação dirigida a líderes associativos, de organizações como sindicatos, entidades de representação profissional e associações de moradores; e reuniões de parlamentares com as municipalidades de sua base. Por fim, um feedback detalhado de como as contribuições serão aproveitadas em determinada formulação legal ou de política pública figura como um dos mais eficientes meios de incentivo. Se o cidadão percebe que seu input conta no processo, recebe o melhor estímulo.

“Engajar os cidadãos na formulação de políticas é um investimento sólido no desenho e na geração de políticas públicas melhores e um elemento central de boa governança”, indica a OCDE (2003: 9). Obviamente, a implementação de ferramentas na área exige antes fazer questões imprescindíveis, como “quais aspectos da estrutura, organização, alocação de recursos e habilidades disponíveis em um governo que precisam mudar para atender os novos padrões de interação com os cidadãos?” (OCDE, 2003: 11). E é preciso pensar em que medida a cultura política de um país contribui para o desenvolvimento da democracia digital. “Para que um governo possa efetivamente engajar os cidadãos, eles devem reconhecer o acesso à informação como uma precondição básica; a consulta como central na formulação de políticas; e a participação pública como uma relação baseada em parceria” (OCDE, 2003: 14).

Estas lições podem ser úteis para o Brasil, onde as experiências de democracia digital, embora tenham se iniciado pouco após o surgimento no Reino Unido, caminham em passos mais vagarosos.

O contexto brasileiro

No Brasil, desde 2003, a Casa Civil e o Ministério da Saúde já realizaram ao menos 45 consultas públicas pela internet, que focaram políticas de grande alcance como a gestão de tecnologias em saúde e outras áreas do Sistema Único de Saúde, como as formas de atendimento de jovens e idosos, além de questões como o direito de propriedade de conhecimentos tradicionais e a aprovação de transgênicos para o consumo humano⁴.

As diretrizes de governo eletrônico propostas naquele ano pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão definem que a gestão do conhecimento deve “assegurar a habilidade de criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo” (República Federativa do Brasil, 2003). Ao menos teoricamente, se reconhece ali que não basta prestar serviços pela rede; cabe usá-la para a construção compartilhada de políticas públicas. O governo eletrônico deve ter como parâmetro “os direitos coletivos e uma visão de cidadania que não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos”, e deve incorporar a “promoção da participação e do controle social” na política formal.

A despeito do discurso articulado, pode-se dizer que as consultas públicas realizadas até agora no Brasil pouco contribuíram como meio de ampliação de accountability de setores do governo e ministérios. Em geral, não houve documentos preparados para fundamentar a participação. Apenas a própria diretriz de política pública ou o projeto de lei, às vezes na sua versão acabada, foi objeto de consulta. As contribuições ficaram restritas a setores já detentores de expertise, isto é, não houve qualificação nem evolução de perspectivas de outros setores afetados. Isto reforçaria um dos piores temores dos entusiastas das novas tecnologias, qual seja, o de que o uso da internet na política formal viria ampliar a participação das elites, dando a elas renovadas chances de reafirmar suas posições, às expensas da continuada exclusão daqueles sem oportunidades e habilidades necessárias ao domínio da informática e dos instrumentos discursivos (NORRIS, 2001; Rethemeyer, 2006). E, o que é pior, raramente houve alguma forma de feedback; na maioria dos casos, não se sabe se ou como as contribuições foram aproveitadas⁵.

As resistências ao avanço da democracia digital no Brasil podem ser explicadas de numerosas maneiras. Provavelmente o obstáculo mais comum está ancorado no argumento de que a exclusão digital, combinada com o analfabetismo funcional, impediria que a maioria das pessoas pudesse se engajar em qualquer formato de participação eletrônica. A falta de acesso à informática e à internet, combinada com as limitadas habilidades discursivas, resultaria na inutilidade dos esforços pelo avanço do engajamento político através da rede. Isto, de alguma forma, justificaria a manutenção da situação atual, de consultas sem responsividade e restritas a iniciados no assunto sob escrutínio. Há indicadores para sustentar tal argumento. No Brasil, aqueles que usaram a rede entre o total da população ao menos uma vez nos últimos três meses, o que já é bem pouco, são apenas 17,2% da população total. Na América do Sul, o Brasil está em terceira posição, atrás de Uruguai (20,6%) e Argentina (17,8%), e à frente de Venezuela (12,4%), Colômbia (10,4%), Equador (7,3%) e Paraguai (3,3%)⁶. E apenas 27,2% dos brasileiros estariam no nível de alfabetismo pleno, com capacidade para relacionar e interpretar informações de textos longos e fazer sínteses e deduções⁷.

No entanto, há fortes evidências que apontam para o sentido contrário, indicando que o Brasil tem condições de se desenvolver na área de democracia digital. Talvez a mais consistente delas venha do relatório da Organização das Nações Unidas que avalia a disposição de um país para o uso das tecnologias de informação e comunicação no governo eletrônico. Este índice, denominado E-government Readiness Index, é distinto daquele que mede o grau de participação democrática digital (E-Participation Index), comentado acima, e indica a existência de fatores indispensáveis (embora não suficientes) para sustentar a democracia eletrônica. O E-government Readiness Index é composto por uma combinação de três índices:

a) Web Measure Index é obtido pela identificação da presença ou ausência de diversos atributos nos sítios oficiais do poder Executivo nacional e em mais cinco outros sítios, dos ministérios das áreas de educação, saúde, previdência social, trabalho e fazenda; os indicadores sustentam a classificação de um país em cinco estágios, que vão da mera oferta de informação mais básica e limitada, com poucas opções de navegação e acesso, ao grau mais elevado, com a disponibilidade de complexas ferramentas de consulta pública online que supõem “a integração de agências do setor público em total cooperação e com base no entendimento do processo de tomada coletiva de decisões, democracia participativa e fortalecimento do cidadão como um direito democrático” (UNITED NATIONS, 2005: 16);

b) Telecommunication Infrastructure Index leva em conta a capacidade da infra-estrutura de telecomunicações de um país: proporção de computadores pessoais, linhas de telefone, usuários de internet, celulares e televisores por milhar de pessoas;

c) Human Capital Index é baseado no indicador do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento para a área de educação, composto pela taxa de alfabetismo da população adulta de um país e o total de matrículas nos níveis educacionais básico, médio e superior, com dois terços do índice atribuídos ao primeiro fator.

Entre os 25 primeiros países no ranking do E-government Readiness Index, da América Latina está apenas o Chile, na 22ª posição; o Brasil está na 33ª posição, antecedido por México (31ª) e seguido por Argentina (34ª) e Uruguai (49ª). No ranking geral, despontam os Estados Unidos, na primeira posição, seguidos por Dinamarca (2ª), Suécia (3ª), Reino Unido (4ª) e Coréia do Sul (5ª).

Tomando isoladamente o Web Measure Index, o Brasil situa-se entre os 25 primeiros, na 17ª posição, à frente de países como Holanda (20ª) e Bélgica (22ª). Não por acaso, outro elevado indicador brasileiro está justamente na área que dinamiza a arrecadação tributária. O Brasil é o oitavo país em todo o mundo no ranking daqueles que mais exploram a internet para o recolhimento de taxas referentes a qualquer serviço público (Estados Unidos são o primeiro, e o Reino Unido está em segunda posição).

Consideremos novamente o E-Participation Index. Entre os 25 primeiros países do ranking da ONU que listou o Reino Unido como líder no uso de ferramentas de democracia digital, estão, da América Latina, México (8º lugar), Chile (12º), Colômbia (13º) e Venezuela (23º). O Brasil está em 18ª posição. Mas vale ressaltar que a posição relativamente elevada do Brasil no ranking se dá principalmente graças à grande oferta de informação online. O ranking é composto, conforme apontado acima, por três indicadores: e-information, e-consultation e e-decision-making. Segundo o primeiro deles, o Brasil conta com iniciativas de qualidade e relevância em 75% das diversas áreas do serviço público; no segundo índice, o número cai para 28% e, no terceiro, para 21%. O Reino Unido, situado na primeira posição dos três indicadores, possui 85%, 75% e 67%, respectivamente (UNITED NATIONS, 2005: 114).

No campo da oferta de informação pela internet, o relatório da ONU ainda ressalta a importância de uma iniciativa brasileira em especial, o portal e.gov.br (UNITED NATIONS, 2005: 50). Além disso, conforme apontam estudos, órgãos legislativos sul-americanos, inclusive do Brasil, se destacam como fonte de informação na rede (BRAGATTO & VEIGA, 2006; BRAGA, 2007; MARQUES & MIOLA, 2007).

Conclusões

Enfim, são indicadores que, se não sustentam um terreno especialmente fértil para o avanço da democracia digital, ao menos não autorizam o pessimismo que baseia eventuais resistências. Quando se consideram apenas os brasileiros com mais de dez anos de idade, os números talvez sejam mais animadores: 24% acessaram a internet nos três meses anteriores à sondagem realizada em 2005; em 2007, foram 34%, segundo o CGI - Comitê Gestor da Internet no Brasil (2008). A falta de acesso à internet está sendo remediada por programas governamentais de inclusão e pela popularização das novas tecnologias. O número de domicílios com computador passou de 17% para 24% de 2005 a 2007, segundo o CGI, e as lan houses são cada vez mais comuns na paisagem urbana, usadas principalmente por segmentos de baixa renda. Isto é, embora os indicadores sejam hoje acanhados, estão em franco crescimento.

Também devem ser citadas, como possível obstáculo à democratização eletrônica, as evidências de pesquisas que apontam o caráter fluido do comportamento político dos eleitores, que escolheriam representantes em função de atributos precários, sob a influência do “impacto negativo do enquadramento que a mídia de entretenimento dá à política”, segundo Aldé (2001: 189). “Enquadramentos restritos limitam as possibilidades de discurso dos cidadãos sobre a política; a homogeneidade dos atalhos ou enquadramentos disponíveis na esfera pública gera distorções no processo democrático” (p. 189). Nesse contexto, enfraquecem-se as expectativas de que o aprendizado advenha da experiência contínua de participação política, caso não haja um substrato mínimo de informação a orientar o discernimento. Mas as limitações cognitivas do público não podem ser tomadas como barreira, já que são justamente um dos problemas para os quais a democracia digital propõe meios oportunos de enfrentamento. Para Aldé (2001: 191), inclusive, há uma “‘demanda latente’, não atendida, por informação e participação na vida pública”.

É possível que falte incentivo também dos próprios setores institucionalizados de produção científica e tecnológica. Ao passo que a bibliografia sobre participação eletrônica é extremamente rica na Europa e nos Estados Unidos, o tema no Brasil ainda é incipiente, embora seja objeto de cada vez mais estudos no país (GOMES, 2005; SILVA, 2005; BEZERRA, 2008; ROTHBERG, 2008; EISENBERG & CEPIK, 2002; MARQUES, 2006). Sua presença é rara entre os focos tradicionais da ciência política no país. Questões como déficits de capital social, confiança nas instituições democráticas, formação, gestão e avaliação de políticas públicas raramente consideram as possibilidades trazidas pelas consultas públicas online. Daí a necessidade de estudos de democracia digital que se beneficiem das tradições de pesquisa estabelecidas, situando a participação eletrônica no contexto do saber acumulado.

NOTAS:

Bibliografía/Referencias

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