Estorvo à nova comunicação prejudica cidadania e democracia

Texto da comunicação

As novas tecnologias foram a primeira força que levaram à mudança na regulação sobre comunicação. Esse processo está em curso no Congresso Nacional brasileiro. O que deputados debatem e em quais aspectos há luta?

Como um tema vital para a democratização da comunicação no Brasil, centrou-se a análise sobre as concessões de serviços públicos de radiodifusão. Estudou-se o projeto de lei com o maior número de emendas¹: o Projeto de Lei n.o 29 de 2007 (Câmara dos Deputados, 2007a).

O projeto de lei em tela trata de serviços de comunicação eletrônica por assinatura.² Assim, a presente pesquisa se configura como um estudo de caso, do campo da Sociologia, que pretende, na especificidade, contribuir para a reflexão sobre os impactos da nova tecnologia para a democracia, cidadania e melhores práticas sociais. Com as limitações de pesquisa, decidiu-se analisar apenas as emendas aos substitutivos, pois as disputas parecem se explicitar mais nesse momento, com o acirramento das lutas e concentração em temas mais polêmicos. Foi assim que se trataram os Substitutivos de três Comissões: (1) Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI); (2) Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio (CDEIC); e (3) Defesa do Consumidor (CDC), totalizando 202 emendas apresentadas.

Ao selecionarem-se apenas as emendas que propõem mudanças do texto do projeto de lei, ao final, chegou-se ao total de 196 regulações³.

Os temas da regulação

Cada área que foi objeto de propostas de regulação - atividades da indústria, mercado, Estado e relação entre Estado e sociedade - concentra um conjunto de temas em que há lutas entre as/os deputadas/os. Quais são esses temas em disputa? Na área de atividades da indústria, foram os seguintes temas e participação no total de regulações:

- Conteúdo5⁴: 18%;

- Programação6⁵: 13%;

- Canais7⁶: 9%;

- Distribuição8⁷: 8%;

- Empacotamento/Pacote: 6%;

- Propaganda/Publicidade: 4%;

- Televisão por assinatura/Comunicação por assinatura: 6%;

- Comunicação audiovisual eletrônica: 2%;

- Tecnologia: 1%.

A regulação do mercado versa sobre os temas:

- Capital/propriedade, 9%;

- Mercado, 4%;

- Empresa, 3%.

A regulação das atividades do Estado é sobre os seguinte temas:

- Anatel: 4%;

- Valores para fundos9⁸: 4%;

- Ancine: 3%;

- Estado (de forma específica): 2%;

- Administração: 1%.

Na regulação da relação entre Estado e sociedade, verificam-se:

- Participação: 1%;

- Preço (lucro/prejuízo) : 1%;

- Penas: 1%;

- Conselho de Comunicação Social: 1%;

- Prazos: 1%.

Na continuação são analisados os temas com maior número de emendas. Centrou-se então nas seguintes controvérsias de regulação: conteúdo, programação, canais, capital e distribuição, mesmo existindo correlação entre os temas.

Conteúdo

Nacionalidade, cotas e conceitos correspondem a 70% das lutas nas emendas modificadoras que se relacionam a conteúdo. As outras disputas dizem respeito ao papel da Ancine, estatuto do conteúdo, democratização e Internet.

Enquanto três emendas pretendem liberalizar a produção e provimento de conteúdos⁹, apenas uma defende a produção por brasileiros.12¹⁰ Mas existem ainda outros modos de se diluírem as fronteiras do território nacional: via a desnacionalização dos eventos considerados de interesse coletivo13¹¹, concedendo-se o mesmo tratamento para empresas brasileiras e estrangeiras¹² e o pleno direito de operadoras de telecomunicação de contratarem eventos e talentos artísticos nacionais.15 ¹³

No tópico das cotas, a maior disputa é sobre nacionalização ou desnacionalização do conteúdo. Há propostas de que não haja qualquer cota16¹⁴, cota de 10%17¹⁵ ou cota de 25% de conteúdo nacional¹⁶. Para as cotas, além de luta pela produção brasileira, há também pela produção independente¹⁷. Outras disputas são sobre as condições para aplicação¹⁸ e cumprimento das cotas, quando canais de distribuição obrigatória¹⁹ e canal de retransmissora de TV aberta reivindicam cota de programação jornalística. ²⁰

A maior parte das lutas em relação aos conceitos gira em torno da questão nacional, seja a definição de conteúdo nacional²¹, seja de produtora brasileira.²² As propostas vão da formulação de um novo conceito²³ até a repetição de um conceito já formulado em lei anterior.²⁴ Há outros conceitos em disputa: deve-se usar comunicação social eletrônica ou comunicação eletrônica?²⁵E, ainda, a definição de “produção de audiovisuais.²⁶

Nas lutas em relação a conteúdo, a questão do Estado gira em torno da Ancine - a Agência Nacional do Cinema. Enquanto uma emenda propõe os papéis de fiscalizador à Ancine²⁷, outra nega à agência a competência de fiscalizar, e também de regular e fomentar.²⁸

Propriamente sobre conteúdos, houve duas lutas: entre canais das retransmissoras com programação jornalística ou educativa para se equipararem às geradoras locais²⁹; e o combate de rádios AM e FM locais para substituírem o Canal da Cidadania.³⁰

O combate sobre internet é direto: enquanto uma emenda propõe que a lei em foco não abranja a internet³¹, outra emenda pretende regular a internet quando se tratar de comunicação audiovisual eletrônica por assinatura que use a rede.³²

Finalmente - mas não menos importante - há congressista que propõe que a definição dos conteúdos nacionais deve ser precedida de audiência pública.³³

Programação

A grande disputa em programação é a natureza do que vai ser transmitido ao telespectador. Cotas são um dos tópicos em que essa luta aparece. 65% das emendas relacionadas à cotas de programação propõem a exclusão delas³⁴. Houve proposta, inclusive, de retirar o combate à repetição excessiva de programas.³⁵ A única emenda que estabelece cotas propõe que haja conteúdo nacional e independente em 25% da programação dos canais³⁶. Verificou-se disputa em prol da programação jornalística, esportiva, de filmes, publicidade e televendas.³⁷ Há ainda disputas por jogos de seleções brasileiras, manifestações populares, eventos que contribuam para o reforço da identidade cultural e cívica brasileira³⁸ e programação produzida por brasileiros³⁹.

Há contendas em relação à propriedade cruzada,⁴⁰ funcionamento do mercado⁴¹ e papel das agências no tema programação, principalmente Ancine,⁴² mas também Anatel.⁴³ Há emenda que pretende um papel fiscalizador para a Ancine⁴⁴ e outra emenda que não⁴⁵. Há controvérsia sobre registro⁴⁶ ou não⁴⁷ de programadores e empacotadores na Ancine.

Finalmente, constatou-se divisão entre aqueles em que a ação denota o papel de regulador para o Estado e aqueles em que a ação favorece a liberdade de programação. O conflito está presente em todos os casos de regulação da programação, com as emendas praticamente se dividindo entre reguladores e liberais.

Canais

A controvérsia no debate da Câmara diz respeito ao estatuto dos canais perante a legislação, isto é, como eles serão tratados pela lei e, daí, de uns canais em relação aos outros, mas também em relação a empresas de outros segmentos da indústria, principalmente distribuidoras. Os tópicos são: cotas para canais; equiparação de canais e substituição de canais; características dos canais; poder às geradoras locais; e democratização dos canais.

Quanto às cotas, o debate está em torno de quem estará dentro ou fora delas. Há proposta de que sejam incluídos os canais das geradoras locais⁴⁸ e todos os canais de distribuição obrigatória⁴⁹. Para cumprimento de cotas de programação jornalística, propõe-se que sejam incluídos não apenas canais de retransmissora de TV aberta com conteúdo majoritariamente jornalístico, mas também canais educativo⁵⁰. Finalmente, há uma disputa pelo tamanho do prazo de transição para o estabelecimento de cotas: quatro ou dez anos⁵¹.

Para a distribuição pela TV por assinatura, o confronto é entre uma proposta de equiparação entre todos os canais das geradoras locais⁵² e outra proposta de equiparação somente daqueles canais jornalísticos ou educativos⁵³. Uma terceira proposta é de que não haja um tratamento isonômico entre canais considerados relevantes no mercado de comunicação⁵⁴.

No tópico da substituição dos canais, há lutas pela veiculação de canais destinados à Cidadania⁵⁵, Educação, Cultura, Saúde e para todos os Poderes da Federação. A controvérsia, nesse caso, se dá pela substituição dos canais dos Poderes por um único canal na esfera Federal⁵⁶.

Quanto às características dos canais, há controvérsia sobre os seguintes tópicos:

- Restrição à distribuição de canal (de acordo com a tecnologia da operadora de TV por assinatura⁵⁷ e região chamada como de “fronteira de desenvolvimento⁵⁸);

- Publicidade na forma de patrocínio para canais institucionais, universitário e comunitário⁵⁹;

- Concessão de telecomunicações somente para empresa criada para explorar exclusivamente o objeto da concessão⁶⁰.

Finalmente, como questões relacionadas à democratização, há luta para o estabelecimento de audiência pública para definição de canais de programação considerados relevantes⁶¹ e é discutida a possibilidade das emissoras locais optarem entre a transmissão obrigatória ou sob acordo prévio dos sinais⁶².

Capital

As lutas da construção da lei dizem respeito à estrutura de propriedade do novo setor. Há dois grandes tópicos de conflitos: propriedade cruzada e nacionalidade da propriedade. Aquisição de eventos nacionais e a ação do Estado são outros dois tópicos de embate.

Se até esta legislação em construção, a propriedade cruzada se restringia às empresas da indústria de comunicações, hoje a situação de mercado integra também as empresas de telecomunicações. E é em torno das operadoras de telecomunicação que estão as disputas de propriedade cruzada. Tanto essas prestadoras sendo ativas (proprietárias), como passivas (propriedades de outras empresas).

Como proprietários, há uma disputa entre um limite de 50%⁶³ ou 30%⁶⁴ do capital. Em outras palavras, uma prestadora de telecomunicação poderá ter no máximo 30% ou 50% das produtoras e programadoras.

Como objeto da propriedade de outras empresas, há uma grande disputa de três propostas bastante díspares para as prestadoras de telecomunicação: total restrição à propriedade cruzada⁶⁵, nenhuma restrição⁶⁶, ou restrição de 30%⁶⁷. Neste caso, empresas de produção, programação e radiodifusão poderiam ter no máximo 30% do capital de prestadoras de telecomunicação.

Outras organizações que disputam a propriedade cruzada são os programadores de canais de conteúdo majoritariamente jornalístico: entre nenhuma propriedade⁶⁸, 20%⁶⁹ e 30%⁷⁰. De outra forma, esses programadores poderão ter no máximo 0%, 20% ou 30% dos canais majoritariamente jornalísticos.

Ainda no tópico da propriedade cruzada é objeto de luta a participação cruzada de programadora⁷¹, empacotadora e distribuidora⁷², produtoras, empresas de radiodifusão⁷³ e empresas de TV por assinatura.⁷⁴

Campo de grande combate no tema da propriedade é a nacionalidade do capital. Para o capital das produtoras nacionais, há disputa entre as propostas de 70%⁷⁵, maioria simples⁷⁶ ou nenhuma restrição.⁷⁷ Há também emenda que propõe revogar o limite de 50% ao capital estrangeiro para operações de TV a cabo.⁷⁸

Há contendas no tópico da aquisição de eventos nacionais e contratação de talentos brasileiros,⁷⁹ assim como sobre o papel do Estado na fiscalização da propriedade⁸⁰ e da concorrência⁸¹.

Distribuição

Foram apresentadas 16 emendas em torno da atividade de distribuição. A maior controvérsia refere-se à distribuição de canais pelas operadoras de televisão por assinatura. As condições para a obrigatoriedade da distribuição dos canais são objeto de lutas: o que eximirá as operadoras de distribuírem os sinais?

Há controvérsia sobre a gratuidade da cessão dos sinais das geradoras locais para as operadoras de TV por assinatura⁸². Ainda, as operadoras estariam desobrigadas a distribuírem sinais das geradoras locais em caso de inviabilidade técnica comprovada⁸³. Outra possibilidade é que as operadoras estariam obrigadas a distribuir, na condição de que os sinais das geradoras locais sejam transmitidos de forma aberta ou não codificada⁸⁴.

Há lutas sobre a distribuição dos canais de televisão aberta⁸⁵. Existe tanto a proposta da distribuição incondicional desses canais⁸⁶, como propostas de restrições por inviabilidade técnica comprovada⁸⁷ e de inviabilidade econômica⁸⁸.

Finalmente, há propostas de se conferir obrigatoriedade para a distribuição de sinais das retransmissoras que veicularem programação majoritariamente jornalística ou educativa⁸⁹ e de que seja distribuído mais um canal jornalístico independente quando o pacote contiver um canal jornalístico⁹⁰.

Outros tópicos polêmicos nas atividades de distribuição:

- Uso da internet para distribuição⁹¹;

- Inserção de publicidade pelas distribuidoras⁹²;

- O conceito de distribuição⁹³, com atividades, subatividades⁹⁴ e restrições legais⁹⁵.

Conclusões

As novas tecnologias construirão novas formas de cidadania? As novas tecnologias têm o potencial de ajudar a construir novas formas de cidadania e aperfeiçoar as práticas sociais. Deputados e lutas que ocorrem no Congresso Nacional são partes importantes dessa construção. O que ocorre ali certamente terá consequências benéficas ou maléficas à cidadania.⁹⁶ O presente estudo se preocupou em verificar esta parte do processo: a construção da nova legislação das comunicações, possibilitadas pelas novas tecnologias.

Na construção da lei, cada ator luta por posição que o beneficie individualmente. Na luta por um interesse nunca se tem a noção do todo, dos outros interesses. O desafio do legislador é conseguir transformar interesses individuais legítimos no melhor para a coletividade. Os casos de conteúdos e canais são sintomáticos porque em ambos a presença de um público - futuro e a ser construído - está representado. É dos poucos momentos em que a parte mais fragmentada, menos organizada e menos mobilizada aparece: o público. As audiências públicas mostram que a lei pode ser aberta, que as questões devem ser permanentemente avaliadas e rediscutidas. É a incerteza, a dúvida, a variação, o risco⁹⁷ diante das empresas capitalistas que querem retorno líquido, certo e garantido - como um direito⁹⁸. Representa a luta entre a democracia, que se pretende dinâmica (para a mudança social), e a economia capitalista e financeira que pretende o estático do retorno garantido do lucro. Para o avanço da cidadania e de suas novas formas, o capitalismo é um estorvo.

E a análise da construção da lei, o que pode dizer sobre o conflito democracia e economia capitalista? Tanto a posição total das regulações, como a análise de temas de maior luta apresentaram baixa preocupação com as questões do Estado e da relação entre Estado e sociedade. A análise dos conflitos em conteúdos revelou uma maior participação de liberais em relação àqueles defensores da produção de brasileiros. Já no tema programação houve uma divisão entre regulacionistas e liberais. Em suma, as tensões estão postas entre democratização e a economia capitalista, com vitórias e derrotas de ambos os lados. Quem vencerá no texto final? A capacidade da sociedade se organizar e se mobilizar, assim como a capacidade das empresas (e seus aliados políticos e/ou técnicos da burocracia⁹⁹) de desmobilizarem e desorganizarem os atores e grupos sociais darão a resposta.

Se, de um lado, tanto democratização quanto luta de mercado foram condições do surgimento de um novo marco regulatório, de outro lado, há mostras de que as empresas podem rapidamente se unir em torno de uma lei que os beneficie e os movimentos sociais podem ter mais dificuldade de se unirem¹⁰⁰, o que levará a um enfraquecimento da democracia.

Veja-se outro caso em que foi estudada a introdução de novas tecnologias. Em O Leviatã eletrônico mostrou-se que os banqueiros - por meio da FEBRABAN, a federação de bancos brasileiros - tiveram força fundamental para a instituição da tecnologia das chaves públicas no país (ICP-Brasil). Ao passo que grupos menos poderosos foram derrotados e, ainda, fatias mais vastas e populares nem puderam participar do processo¹⁰¹.

As novas tecnologias possibilitam uma comunicação muito mais libertária e igualitária. Ao modelo tradicional de comunicação em mão única, em que o emissor difunde informações, contrapõe-se o modelo mais justo de todos para todos. Isso denota relações mais simétricas e leva à ampliação da justiça nas práticas sociais, isto é, uma sociedade mais justa e fraterna, quando cada pessoa importa. Assim Yakuy Tupinambá, da etnia pankararu, moradora da aldeia dos Padres (Pernambuco), diz: “Internet é melhor que a televisão. Enquanto uma dá autonomia e liberdade, a outra impõe, aliena¹⁰².

Todavia, isso é apenas o que a tecnologia possibilita. Como se verifica a partir de Arterton¹⁰³ e Barra¹⁰⁴, o processo que precede a introdução de uma nova tecnologia é fundamental para o maior ou menor grau de democratização que os produtos tecnológicos permitirão¹⁰⁵. O estudo da construção da lei permitiu ver que a comunicação e a cidadania estão sendo limitadas e cerceadas. E mais: permitiu identificar os interesses que restringem os avanços sociais. Em poucas palavras, o interesse capitalista das grandes empresas do setor de comunicação e telecomunicação está impedindo que as novas ferramentas tecnológicas da comunicação melhorem as práticas sociais e se amplie a construção da cidadania.

NOTAS:

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